Riksrevisionens rapport om läkemedelsförskrivningen – statens styrning och tillsyn

Socialutskottets betänkande 2024/25:SoU2

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen lägger skrivelsen till handlingarna.

I skrivelsen redogör regeringen för sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort och de rekommendationer som riktas till regeringen i rapporten Läkemedelsförskrivningen – statens styrning och tillsyn (RiR 2023:23).

Utskottet föreslår att riksdagen avslår motionsyrkandena med hänvisning till pågående arbete.

I betänkandet finns fyra reservationer (S, V, C, MP).

Behandlade förslag

Regeringens skrivelse 2023/24:122 Riksrevisionens rapport om läkemedels­förskrivningen – statens styrning och tillsyn.

Fem yrkanden i följdmotioner.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Riksrevisionens rapport om läkemedelsförskrivningen

Reservationer

1. Vissa frågor om styrning av och tillsyn över läkemedelsförskrivningen, punkt 1 (S)

2. Vissa frågor om styrning av och tillsyn över läkemedelsförskrivningen, punkt 1 (V)

3. Vissa frågor om styrning av och tillsyn över läkemedelsförskrivningen, punkt 1 (C)

4. Vissa frågor om styrning av och tillsyn över läkemedelsförskrivningen, punkt 1 (MP)

Bilaga
Förteckning över behandlade förslag

Skrivelsen

Följdmotionerna

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

Den 12 december 2023 överlämnade riksdagen Riksrevisionens rapport Läkemedelsförskrivningen – statens styrning och tillsyn (RiR 2023:23) till regeringen. Den 3 april 2024 återkom regeringen till riksdagen med skrivelse 2023/24:122 Riksrevisionens rapport om läkemedelsförskrivningen – statens styrning och tillsyn.

I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse och fem yrkanden i följdmotioner. Förslagen i motionerna finns i bilagan.

Vid utskottets sammanträde den 14 december 2023 informerade riksrevisor Helena Lindberg med medarbetare om Riksrevisionens rapport.

 

Utskottets överväganden

Skrivelsen

Riksrevisionens iakttagelser

Riksrevisionens granskning har utgått från frågan om huruvida statens styrning och tillsyn över läkemedelsförskrivningen är effektiv. Riksrevisionen har granskat regeringens styrning genom överenskommelser med Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) om statsbidrag för läkemedelsförmånerna m.m., statens kunskapsstyrning av läkemedelsförskrivningen, statens tillsyn över läkemedelsförskrivning som medför patientsäkerhetsrisker och statens tillsyn av felaktigt användande av läkemedelssubventioner.

Riksrevisionens övergripande slutsats är att statens styrning av och tillsyn över läkemedelsförskrivningen inte är effektiv. Riksrevisionen anger att staten på olika sätt försöker styra hälso- och sjukvården så att hela befolkningen får tillgång till en jämlik vård. Samtidigt konstateras det att det råder kommunal självstyrelse där regionerna är huvudmän för hälso- och sjukvården och att regionerna behöver samordna och effektivisera styrningen för att minska regionala skillnader i läkemedelsanvändningen.

Riksrevisionen bedömer att statsbidraget inte är ett effektivt styrmedel för en mer kostnadseffektiv läkemedelsförskrivning. Riksrevisionen bedömer också att myndigheternas styrning med kunskap är ett bra underlag men att den endast har begränsad effekt. Slutligen bedömer Riksrevisionen att till­synen över felaktiga förskrivningar inte är effektiv och att det finns stora brister i tillsynen över förskrivningar som leder till felaktigt användande av läkemedelssubventioner.

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att

•       föra över statsbidraget för läkemedelsförmånerna m.m. till det generella statsbidraget för regioner inom anslaget för kommunalekonomisk utjämning

•       förtydliga myndigheternas tillsynsansvar för felaktigt användande av läke­medelsförmånerna

•       utreda hur felaktig användning av läkemedelssubventioner kan hindras och hur regionerna kan ersättas för felaktiga utbetalningar

•       förtydliga reglerna för tilldelning och indragning av arbetsplatskoder

•       ge Inspektionen för vård och omsorg (Ivo) möjlighet att använda de uppgifter om förskrivningar av särskilda läkemedel och andra läkemedel som behövs för att få kännedom om avvikande förskrivningsmönster och riskindivider inför och under tillsynen över läkemedelsförskrivarna

•       utreda möjligheterna för Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN) att korta ned handläggningstiderna alternativt ge Ivo möjlighet att dra in eller begränsa förskrivningsrätten interimistiskt under en pågående tillsyn.

Riksrevisionen lämnar även rekommendationer till Läkemedelsverket, Social­styrelsen, Ivo och Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket.

Regeringens övergripande bedömning

Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och anser att rapporten utgör ett viktigt underlag i regeringens fortsatta arbete med styrning och tillsyn i fråga om läkemedelsförskrivningen. Regeringen instämmer i huvudsak i Riksrevisionens iakttagelser och bedömningar.

Statsbidragets konstruktion

Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att statsbidraget för läkemedelsförmåner m.m. inte är ett effektivt sätt att styra läkemedels­förskrivningen på för att uppnå kostnadseffektivitet.

I skrivelsen anges att läkemedelsordinationer är en av de vanligaste vårdåtgärderna och att Sverige generellt sett också har en god läkemedels­tillgång. Vidare anges att priserna för läkemedel varierar mycket och att skillnaderna i stor utsträckning beror på typen av läkemedel, hur länge läkemedlet har funnits på marknaden och om det har utsatts för generisk konkurrens. Regeringen anför att kostnaderna för läkemedel varierar mycket för både regionerna och staten, beroende på både priset på läkemedel och hur stor användningen av läkemedlet är. Det anförs också att läkemedels­kostnaderna behöver ställas i relation till både alternativa vårdåtgärder, vilka inte nödvändigtvis är lika effektiva, t.ex. kirurgiska ingrepp, och möjligheterna för personer att återgå till, eller kvarstå i, arbete tack vare en viss läkemedelsbehandling.

I skrivelsen anförs vidare att Riksrevisionens rekommendation till regeringen att föra över statsbidraget för läkemedelsförmånerna m.m. till det generella statsbidraget för regioner har varit föremål för utredning. Läke­medelsutredningen (S 2016:07) föreslog i sitt slutbetänkande Tydligare ansvar och regler för läkemedel (SOU 2018:89) att statens nuvarande särskilda bidrag i sin helhet skulle föras över till det generella statsbidraget, vilket skulle innebära att regionerna får det fulla kostnadsansvaret för läkemedel. Slutbetänkandet remissbehandlades och ett stort antal synpunkter samt påpekanden om behov av ytterligare utredning framkom i remissvaren.

Regeringen bedömer att Riksrevisionens rekommendation att statsbidraget för läkemedelsförmånerna m.m. förs över till det generella statsbidraget för regioner inom anslaget för kommunalekonomisk utjämning kräver noggranna överväganden och mer analys. Regeringen anser att frågan är komplex och att flera faktorer påverkar förutsättningarna för en effektiv och ändamålsenlig läkemedelsförskrivning samt en långsiktigt hållbar kostnad. Frågan bereds i Regeringskansliet.

Myndigheternas ansvar för tillsyn över felaktig användning av läkemedelssubventionerna

Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att det finns otydligheter när det gäller ansvarsfördelningen i fråga om tillsyn över felaktig användning av läkemedelssubventionerna och anser att det finns skäl att se över denna fråga.

Minska felaktig användning av läkemedelssubventionerna

Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att den felaktiga användningen av läkemedelssubventionerna bör minska och anser att det finns skäl att se över denna fråga.

Förtydliga reglerna för tilldelning och indragning av arbetsplatskoder

Regeringen instämmer även i Riksrevisionens bedömning att reglerna för till­delning och indragning av arbetsplatskoder bör ses över.

Effektivisera Ivos tillsyn

Riksrevisionen bedömer att Ivos tillsyn över förskrivare skulle effektiviseras om Ivo hade tillgång till registeruppgifter om läkemedelsförskrivare. Uppgift­er om sådana förskrivningar som Riksrevisionen hänvisar till finns i registret nationell läkemedelslista som förvaltas av E-hälsomyndigheten och i läke­medelsregistret som förvaltas av Socialstyrelsen. Enligt regeringen skulle tillgång till något av dessa register innebära att Ivo får de möjligheter som Riksrevisionen efterfrågar i sin rapport.

Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att det är önskvärt att Ivos tillsyn effektiviseras och instämmer i bedömningen att tillgång till sådana registeruppgifter sannolikt skulle bidra till att uppnå den effekten. Regeringen vill dock framhålla att detta ska vägas mot de risker som tillkommer när uppgifter tillgängliggörs för fler personer, särskilt med hänsyn till uppgifternas integritetskänsliga karaktär. Enligt regeringens mening innehåller frågan om att effektivisera Ivos tillsyn således flera aspekter som bör beaktas i den fortsatta hanteringen av frågan.

Förkortade handläggningstider och interimistiska åtgärder

Regeringen noterar Riksrevisionens iakttagelser av handläggningstiderna hos både Ivo och HSAN och vill i sammanhanget betona vikten av både patient­säkerhet och en rättssäker handläggning. Enligt regeringen gör sig samma intressen även gällande i fråga om möjliga interimistiska åtgärder. När det gäller interimistiska åtgärder noteras även att HSAN har möjlighet att fatta vissa interimistiska beslut. Regeringen anser att frågorna om förkortade hand­läggningstider och interimistiska åtgärder innehåller flera aspekter som bör tas i beaktande i den fortsatta hanteringen av frågorna.

Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser

Regeringen anser att Riksrevisionens granskningsrapport utgör ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet för att säkerställa bättre styrning av och tillsyn över läkemedelsförskrivningen.

När det gäller rekommendationen att ändra statsbidragets konstruktion anser regeringen att frågan behöver analyseras ytterligare. Frågan bereds i Regeringskansliet.

När det gäller Riksrevisionens övriga rekommendationer avser regeringen att i närtid återkomma med förslag till insatser på området.

Regeringen anser att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad genom skrivelsen.

Motionerna

I kommittémotion 2023/24:2868 av Fredrik Lundh Sammeli m.fl. (S) yrkande 1 föreslås ett tillkännagivande om att regeringen bör tillsätta en ny läkemedelsutredning med uppdrag att bl.a. se över statsbidraget för läkemedelsförmånerna. I yrkande 2 föreslås ett tillkännagivande om att reger­ingen bör återkomma till riksdagen med en tidsplan för hur Riksrevisionens övriga slutsatser och bedömningar ska omhändertas.

I kommittémotion 2023/24:2878 av Anders W Jonsson m.fl. (C) yrkande 1 föreslås ett tillkännagivande om att regeringen snarast bör återkomma till riksdagen med förslag som bidrar till att göra det enklare att förhindra felaktig användning av läkemedelssubventionen. Motionärerna menar att det finns brister i tillsynen över läkemedelsförskrivningen och att förändringar behöver göras snarast. I motionen anförs att en allvarlig brist är att Ivo inte har tillgång till registeruppgifter som gör det möjligt att söka efter förskrivare som har ett avvikande förskrivningsmönster. I yrkande 2 föreslås ett tillkännagivande om att regeringen bör göra ändringar i förordning 2002:687 i syfte att underlätta indragning av arbetsplatskod för förskrivare som felaktigt utnyttjat läkemedelsförmånen. I yrkande 3 föreslås ett tillkännagivande om att regering­en bör göra nödvändiga ändringar i relevanta förordningar och vid behov återkomma med lagförslag som syftar till att ge Ivo full tillgång till registret nationella läkemedelslistan.

Pågående arbete

I september 2024 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att se över vissa frågor om uppgiftsskyldighet, dokumentation, begränsningar och tillsyn avseende läkemedelsförskrivningar (dir. 2024:82). Syftet är att motverka felaktiga läkemedelsförskrivningar och förhindra att offentliga medel går till kriminella och oseriösa aktörer. Utredaren ska bl.a. analysera och ta ställning till om

•       Ivo och Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket bör få utökade möjligheter att ta del av uppgifter vid tillsynen över läkemedels­förskrivningar som påverkar läkemedelsförmånerna

•       ansvaret för tillsynen behöver förtydligas

•       det finns behov av ändringar i regelverket för arbetsplatskoder för att bl.a. underlätta både regional och nationell uppföljning av läkemedels­förskrivningar

•       det finns behov av ändringar i reglerna för dokumentation i och åtkomst till patientjournaler för att bättre kunna följa upp läkemedels­förskrivningar.

Utredningen ska även lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas senast den 12 mars 2026.

Utskottets ställningstagande

Inledningsvis konstaterar utskottet att Läkemedelsutredningen genom sitt slutbetänkande (SOU 2018:89) lämnade förslag med innebörden att statens nuvarande särskilda bidrag för läkemedelsförmånerna m.m. till regionerna i sin helhet ska föras över till det generella statsbidraget. I likhet med regeringen anser utskottet att det krävs en samlad analys för att långsiktigt säkerställa en kostnadseffektiv läkemedelsförsörjning. Frågan bereds i Regeringskansliet. Enligt utskottets mening bör riksdagen inte föregripa det arbetet.

Vidare noterar utskottet att regeringen anser att det finns skäl att se över tillsynen över användning av läkemedelssubventionen samt vad som gäller för tilldelningen respektive indragningen av arbetsplatskoder. Utskottet vill i sammanhanget också peka på de bedömningar som regeringen gör i fråga om effektivisering av Ivos tillsyn och möjligheterna till förkortade handläggnings­tider och interimistiska åtgärder. Slutligen uppmärksammar utskottet även att regeringen enligt vad som anges i skrivelsen avser att i närtid återkomma med förslag till insatser på området och i september 2024 beslutat om en översyn av vissa frågor om dokumentation, begränsningar och tillsyn avseende läkemedelsförskrivningar (dir. 2024:82). Med hänsyn till detta anser utskottet att riksdagen inte behöver ta något initiativ med anledning av motionerna 2023/24:2868 (S) yrkandena 1 och 2 samt 2023/24:2878 (C) yrkandena 1–3, som bör avslås.

Utskottet föreslår att riksdagen lägger skrivelsen till handlingarna.

Reservationer

Ställningstagande

Statens styrning och tillsyn bör främja en kostnadseffektiv läkemedels­användning, inte minst för att undvika att läkemedelskostnader tränger undan annan hälso- och sjukvård. Vi menar att detta är prioriterat mot bakgrund av de senaste årens kraftigt ökade kostnader för läkemedel. Frågan om statsbidragets konstruktion var föremål för utredning av den läkemedels­utredning som lämnade sina förslag under 2018 (SOU 2018:89). Vi anser att det behövs en ny läkemedelsutredning med uppdrag att bl.a. se över statsbidraget för läkemedelsförmånerna. En sådan utredning behöver ta ett bredare grepp än tidigare om hur läkemedel tillhandahålls till patienter, vårdgivare och apotek liksom om vilket kostnadsansvar som bör falla på staten och hur prisförhandlingar och rekommendationer kan effektiviseras och förbättras. Målet bör vara en kostnadseffektiv modell med jämlik tillgång till läkemedel i hela landet där läkemedlens potential till förbättrad hälsa i hela befolkningen framtidssäkras.

Utöver frågan om statsbidrag för läkemedelsförmånerna lämnar Riksrevisionen som framgår av skrivelsen ett flertal andra rekommendationer. Regeringen anger att man ”i närtid” avser att återkomma med förslag på insatser när det gäller dessa rekommendationer. Vi välkomnar regeringens besked men anser att det behöver förtydligas med en tidsplan.

Vidare finns det flera exempel på situationer där läkemedelssubventionen används felaktigt. Det gäller bl.a. att botox förskrivits för estetiska behandlingar eller att diabetesläkemedel förskrivits för viktminskning. Förändringar måste göras så att den s.k. arbetsplatskoden, som är grunden för förskrivarens möjlighet att bruka läkemedelssubventionen, lättare kan dras in.

Regeringen bör vidta åtgärder i enlighet med detta.

 

Ställningstagande

Statens styrning och tillsyn bör främja en kostnadseffektiv läkemedels­användning, inte minst för att undvika att läkemedelskostnader tränger undan annan hälso- och sjukvård. Jag menar att detta är prioriterat mot bakgrund av de senaste årens kraftigt ökade kostnader för läkemedel. Frågan om statsbidragets konstruktion var föremål för utredning av den läkemedels­utredning som lämnade sina förslag under 2018 (SOU 2018:89). Jag anser att det behövs en ny läkemedelsutredning med uppdrag att bl.a. se över statsbidraget för läkemedelsförmånerna. En sådan utredning behöver ta ett bredare grepp än tidigare om hur läkemedel tillhandahålls till patienter, vårdgivare och apotek liksom om vilket kostnadsansvar som bör falla på staten och hur prisförhandlingar och rekommendationer kan effektiviseras och förbättras. Målet bör vara en kostnadseffektiv modell med jämlik tillgång till läkemedel i hela landet där läkemedlens potential till förbättrad hälsa i hela befolkningen framtidssäkras.

Utöver frågan om statsbidrag för läkemedelsförmånerna lämnar Riksrevisionen som framgår av skrivelsen ett flertal andra rekommendationer. Regeringen anger att man ”i närtid” avser att återkomma med förslag på insatser när det gäller dessa rekommendationer. Jag välkomnar regeringens besked men anser att det behöver förtydligas med en tidsplan.

Regeringen bör vidta åtgärder i enlighet med detta.

 

 

Ställningstagande

Jag anser att det finns brister i tillsynen över läkemedelsförskrivningen och att förändringar behöver göras snarast. En allvarlig brist är att Ivo inte har tillgång till registeruppgifter som gör det möjligt att söka efter förskrivare som har ett avvikande förskrivningsmönster. Enligt min mening bör Ivo exempelvis kunna göra regelbundna sökningar utifrån läkares förskrivning av narkotikaklassade läkemedel.

Vidare finns det flera exempel på situationer där läkemedelssubventionen används felaktigt. Det gäller bl.a. att botox förskrivits för estetiska behandlingar eller att diabetesläkemedel förskrivits för viktminskning. Förändringar måste göras så att den s.k. arbetsplatskoden, som är grunden för förskrivarens möjlighet att bruka läkemedelssubventionen, lättare kan dras in.

Slutligen menar jag att regeringen bör göra nödvändiga ändringar i relevanta förordningar och vid behov återkomma med lagförslag som syftar till att ge Ivo full tillgång till registret nationella läkemedelslistan.

Regeringen bör vidta åtgärder i enlighet med detta.

 

Ställningstagande

Statens styrning och tillsyn bör främja en kostnadseffektiv läkemedels­användning, inte minst för att undvika att läkemedelskostnader tränger undan annan hälso- och sjukvård. Jag menar att detta är prioriterat mot bakgrund av de senaste årens kraftigt ökade kostnader för läkemedel. Frågan om statsbidragets konstruktion var föremål för utredning av den läkemedels­utredning som lämnade sina förslag under 2018 (SOU 2018:89). Jag anser att det behövs en ny läkemedelsutredning med uppdrag att bl.a. se över statsbidraget för läkemedelsförmånerna. En sådan utredning behöver ta ett bredare grepp än tidigare om hur läkemedel tillhandahålls till patienter, vårdgivare och apotek liksom om vilket kostnadsansvar som bör falla på staten och hur prisförhandlingar och rekommendationer kan effektiviseras och förbättras. Målet bör vara en kostnadseffektiv modell med jämlik tillgång till läkemedel i hela landet där läkemedlens potential till förbättrad hälsa i hela befolkningen framtidssäkras.

Utöver frågan om statsbidrag för läkemedelsförmånerna lämnar Riksrevisionen som framgår av skrivelsen ett flertal andra rekommendationer. Regeringen anger att man ”i närtid” avser att återkomma med förslag på insatser när det gäller dessa rekommendationer. Jag välkomnar regeringens besked men anser att det behöver förtydligas med en tidsplan.

Jag anser också att det finns brister i tillsynen över läkemedelsförskrivningen och att förändringar behöver göras snarast. En allvarlig brist är att Ivo inte har tillgång till registeruppgifter som gör det möjligt att söka efter förskrivare som har ett avvikande förskrivningsmönster. Enligt min mening bör Ivo exempelvis kunna göra regelbundna sökningar utifrån läkares förskrivning av narkotikaklassade läkemedel.

Regeringen bör vidta åtgärder i enlighet med detta.

Förteckning över behandlade förslag