Ett nytt regelverk för granskning av utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter, del 1

Ett nytt regelverk för granskning av utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter

Volym 1

Betänkande av Utredningen om

ett regelverk för att motverka utländsk finansiering av verksamheter med antidemokratiska syften

Stockholm 2026

SOU 2026:42

1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen

2.3.2Ett regelverk förutsätter identifierbara

2.3.3Alternativet att inkludera aktiebolag

2.3.7Utredningens arbete ska omfatta trossamfund,

3.3.6Aktiebolag med särskild

6

SOU 2026:42Innehåll

3.7.2Antalet organisationer, ekonomisk aktivitet

3.8Närmare om det statligt reglerade

3.10.4Problemen med de tidigare

3.10.7Prövningar av demokrativillkor

7

4.4Bedömning från Nationellt centrum

5.2.5Finansiering av våldsbejakande

5.4Åtgärder mot våldsbejakande extremism och andra

5.5.2Informationspåverkan

8

SOU 2026:42Innehåll

6.2.2En förstudie av utländsk finansiering

6.3Utredningens kartläggning av förekomsten av utländsk

6.3.4Associationsformer som ingår

6.4.4RAND Europe och Breuer & Intraval

9

InnehållSOU 2026:42

7.3Gällande regelverk av betydelse

7.3.3Regelverk med bestämmelser om

7.3.5Regelverk med straffrättsliga bestämmelser till skydd för statsskicket och

10

SOU 2026:42Innehåll

9.2.2Lov om forbud mod modtagelse af donationer

9.4.2Loi confortant le respect

11

InnehållSOU 2026:42

12

10.9.3Förutsättningar för att inleda en granskning

13

InnehållSOU 2026:42

14

SOU 2026:42Innehåll

12.4.3Rättsliga grunder för behandling

12.4.4Krav på att grunden för behandling

12.4.7Uppgifter om personnummer

13.2.2Granskningsmyndighetens

13.2.3Civilsamhällesorganisationers

15

InnehållSOU 2026:42

16

SOU 2026:42Innehåll

16.3.2Skydd för uppgifter om enskildas ekonomiska

16.3.3Förslag till en ny sekretessbestämmelse till skydd för uppgifter om enskildas

16.4.1En särskild sekretessbrytande bestämmelse

17

InnehållSOU 2026:42

18

SOU 2026:42Innehåll

19.3.7Kommuner och regioner som indirekt berörda

19.6.4Möjlighet att anmäla flera mottaganden

19

20

SOU 2026:42Innehåll

20.1Förslaget till lag (2028:000) om granskning av utländsk finansiering till registrerade trossamfund samt vissa

20.2Förslaget till lag (2028:000) om behandling av personuppgifter i ärenden om granskning

21

22

andra antidemokratiska syften bör förbjudas, begränsas eller på annat sätt omfattas av särskild reglering,

•oavsett ställningstagande i sak föreslå ett regelverk som förbjuder sådan utländsk finansiering av trossamfund och andra verksam- heter som har extremistiska och andra antidemokratiska syften,

•kartlägga och beskriva hur andra jämförbara länder har reglerat utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Av direktivet framgår att reglerna behöver utformas med beaktande av grundläggande fri- och rättigheter. Utredningen ska därför ana- lysera och säkerställa att de förslag som lämnas är förenliga med de krav som ställs upp i regeringsformen, den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna (Europakonventionen), Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga), den internatio- nella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR) och Sveriges åtaganden i övrigt när det gäller mänskliga fri- och rättigheter. Utredningen ska beakta proportionalitet och andra allmänna krav på rättssäkerhet när förslagen tas fram.

Utredningens utgångspunkter

Utländsk finansiering är legitim men kan behöva begränsas

Utländsk finansiering av trossamfund samt vissa ideella föreningar och stiftelser är som utgångspunkt legitim och en naturlig del av det civila samhällets verksamhet. Sådan finansiering kan emellertid i vissa fall inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning, eller bidra till att motverka samhällets grundläggande värderingar. Mot bakgrund av det allvarliga säkerhetsläge som Sverige befinner sig i är det angeläget att myndigheter ges verktyg för att identifiera och vid behov hindra sådan finansiering. En reglering bör ta sikte på enbart de problematiska mottagandena och inte vara mer ingri- pande än vad som är nödvändigt för att uppnå lagens syfte.

24

Utredningens kartläggning

Utredningen har kartlagt utländsk finansiering till registrerade tros- samfund, ideella föreningar och stiftelser. Underlaget bygger på upp- gifter som har inhämtats från Finansinspektionens periodiska rappor- tering, Svenska Bankföreningens medlemsbanker och Skatteverkets kontrolluppgifter. Kartläggningen visar att utländsk finansiering till civilsamhället i Sverige är en företeelse av betydande omfattning. Till verksamhet i religiösa samfund uppgår enligt bankuppgifterna inkom- mande gränsöverskridande transaktioner till omkring 3,5 miljarder kro- nor under perioden 2020–2025. Till mottagare med vissa andra näringsgrensindelningar uppgår inflödet under samma period till omkring 21 miljarder kronor. Till registrerade trossamfund, ideella föreningar och stiftelser sammantaget redovisades enligt Skatteverkets kontrolluppgifter omkring 159 miljarder kronor under år 2024.

Att utländsk finansiering förekommer är inte i sig något negativt. Syftet med och bakgrunden till enskilda transaktioner kan emeller- tid inte bedömas utifrån aggregerade uppgifter. Kartläggningen ger en bild av flödenas omfattning och geografiska ursprung, men kan inte identifiera syftet med finansieringen i det enskilda fallet. En sådan prövning förutsätter en myndighet som har tillgång till samtliga rele- vanta uppgifter om finansieringen och om de som berörs av den.

Av kartläggningen framgår också att utländsk finansiering före- kommer till organisationer som har uppmärksammats av andra skäl. Av Skatteverkets sammanställning av 180 organisationer där det har funnits anledning att anta att granskning av demokrativillkoren kan vara påkallad framgår att det sammanlagda beloppet under perioden 2020–2025 uppgår till 76,5 miljoner kronor, fördelat på 9 unika mot- tagare. Den faktiska volymen är sannolikt större än det redovisade materialet visar, eftersom Skatteverkets kontrolluppgifter inte om- fattar betalningar som inte överstiger 150 000 kronor och eftersom finansiering genom informella kanaler eller kryptotillgångar inte ingår i materialet.

Ökad transparens om utländsk finansiering kan bidra till ökat förtroende för trossamfunden och civilsamhället i stort genom att frågan kan behandlas utifrån kontrollerbara uppgifter snarare än antaganden och generaliseringar. En myndighetsgranskning bedöms kunna stärka förtroendet för berörda civilsamhällesorganisationer

25

genom att skapa öppenhet kring deras finansiering och rikta insatser mot dem vars verksamhet är minst transparent.

Befintliga regelverk hanterar inte riskerna med utländsk finansiering av religiösa och därmed närliggande verksamheter på ett ändamålsenligt sätt

Befintliga regelverk hanterar endast begränsade aspekter av de risker som utländsk finansiering till trossamfund och andra religiösa verk- samheter kan ge upphov till i förhållande till svenska skyddsintressen. Demokrativillkoren, penningtvättslagstiftningen och lagen (2023:560) om granskning av utländska direktinvesteringar är tillämpliga endast i vissa situationer och inom avgränsade områden. Regelverken har dessutom delvis olika syften och är inte utformade för att samlat hantera de risker som kan vara förknippade med sådan finansiering. Det saknas därmed såväl direkta möjligheter som ändamålsenliga verktyg för att granska och ytterst förbjuda mottagande av utländsk finansiering som kan inverka skadligt på skyddsvärda intressen. Sammantaget innebär detta att relevanta risker med problematisk utländsk finansiering inte kan hanteras i tillräcklig utsträckning inom ramen för det befintliga regelverkssystemet.

Erfarenheter från andra länder

Utredningen har kartlagt hur ett antal jämförbara länder har reglerat utländsk finansiering av trossamfund och religiösa verksamheter. De länder vars regleringar utredningen tagit del av är Danmark, Norge, Frankrike och Österrike. Därutöver har utredningen beaktat EU- domstolens dom mot Ungern i vilken EU-domstolen underkände en lagstiftning om utländska bidrag till civilsamhällesorganisationer på grund av bristande proportionalitet.

Erfarenheterna från dessa länder har legat till grund för utform- ningen av utredningens förslag. Utredningen har i sitt arbete särskilt beaktat hur andra länder har hanterat frågor om tröskelvärden, anmäl- ningsförfarande, ingripanderekvisit och sanktioner, samt hur regler- ingarna har utformats för att vara förenliga med unionsrätten.

26

Ett nytt granskningssystem

Skydd för Sveriges säkerhet och för allmän ordning

Mottagande av utländsk finansiering kan utgöra risker för Sveriges säkerhet och för allmän ordning i Sverige. Utredningen föreslår där- för att ett nytt granskningssystem ska skydda dessa intressen.

Artikel 63 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) förbjuder restriktioner för kapitalrörelser och betal- ningar. Enligt artikel 65.1 b får medlemsstaterna dock vidta åtgärder som är motiverade med hänsyn till allmän ordning eller allmän säker- het. Förbud som grundas uteslutande på hänsyn till Sveriges säker- het faller utanför EU-rättens tillämpningsområde enligt artikel 4.2 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget).

Sveriges säkerhet är inte definierat i författning. Av tidigare för- arbeten framgår att uttrycket omfattar både den yttre säkerheten, till skydd för försvarsförmåga, politiskt oberoende och territoriell suveränitet, och den inre säkerheten, till skydd för det demokratiska statsskicket. Ett mottagande av utländsk finansiering kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet om det stödjer spioneri, sabotage, terrorism eller annan säkerhetshotande verksamhet.

Allmän ordning är ett EU-rättsligt begrepp som ska tolkas restrik- tivt och får åberopas endast vid verkliga och tillräckligt allvarliga hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Inskränkningar måste vara nödvändiga och proportionerliga.

Lagen anger inte allmän säkerhet som ett självständigt skydds- intresse. De situationer som i EU-domstolens praxis hänförs till allmän säkerhet kan i lagens sammanhang hänföras till antingen Sveriges säkerhet eller allmän ordning.

Skydd för samhällets grundläggande värderingar

Mottagande av utländsk finansiering kan även utgöra risker för samhällets grundläggande värderingar. Utredningen föreslår därför att granskningssystemet även ska skydda detta intresse.

Skyddet för samhällets grundläggande värderingar kommer till uttryck genom att ett mottagande av utländsk finansiering ska för- bjudas om mottagaren eller dennes företrädare utövar våld, tvång eller hot, kränker grundläggande fri- och rättigheter, diskriminerar,

27

försvarar eller uppmanar till sådana ageranden, eller motarbetar det demokratiska styrelseskicket. Förbudsgrunden är utformad med

5 § lagen (2024:487) om statsbidrag till trossamfund som förebild. Med samhällets grundläggande värderingar avses detsamma som i den lagen, det vill säga de värderingar som kommer till uttryck i

1 kap. 2 § regeringsformen och som skyddas av de internationella konventioner om mänskliga rättigheter som Sverige har anslutit sig till. Prövningen tar sikte på mottagarens och företrädarnas agerande och är inte beroende av att finansieringen kan kopplas till ett säker- hetshot eller ett hot mot allmän ordning.

Lagens tillämpningsområde

Den föreslagna lagen ska gälla för utländsk finansiering som tas emot av registrerade trossamfund, registrerade självständiga organisato- riska delar av trossamfund som har registrerats enligt lagen (1998:1593) om trossamfund, ideella föreningar och stiftelser med religiös verk- samhet som ändamål samt ideella föreningar och stiftelser vars ända- mål är att främja religiös verksamhet. Huvudmän enligt skollagen (2010:800) ska undantas uttryckligen från lagens tillämpningsområde. En organisation kan bedriva både religiös och icke-religiös verksam- het. Om religiös verksamhet är ett av organisationens ändamål gäller lagen för organisationen i sin helhet.

Begreppen finansiering, utländsk finansiering och utländsk finansiär

Enligt de föreslagna bestämmelserna ska med finansiering avses gåvor, bidrag, donationer och lån i form av pengar, andra betalnings- medel, kryptotillgångar eller finansiella instrument. Som finansiering räknas även överlåtelse av fast egendom genom gåvor, bidrag eller donationer. Lån som lämnas av ett kreditinstitut undantas från lagens tillämpning.

Utredningen föreslår att med utländsk finansiering ska avses finan- siering från en fysisk person som inte är svensk medborgare eller folkbokförd i Sverige, en juridisk person som inte har säte i Sverige eller en utländsk stat. Även sådan finansiering som ges till förmån

28

för någon av de ovan nämnda aktörerna ska utgöra utländsk finan- siering.

Finansiering från mellanstatliga organisationer som Sverige är anslutet till, såsom Europeiska unionen (EU) och Förenta natio- nerna (FN), ska undantas.

Den som ger utländsk finansiering ska, enligt de föreslagna be- stämmelserna, kallas för utländsk finansiär.

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor bör vara granskningsmyndighet

Utredningen föreslår att Myndigheten för ungdoms- och civilsam- hällesfrågor (MUCF) ska vara granskningsmyndighet. Till grund för bedömningen ligger bland annat att myndigheten har upparbetad kunskap om trossamfundens organisation, etablerade kontaktvägar med många trossamfund, administrativa processer för ärendehanter- ing som berör civilsamhällesorganisationer samt erfarenhet av att hantera känslig information relaterad till dessa organisationer. Myn- digheten har därtill stor erfarenhet av att fatta beslut som kräver tillämpning av demokrativillkoren och har ett särskilt uppdrag att stödja andra myndigheter i just den frågan. Dessa egenskaper är direkt relevanta för granskningsuppdraget. Att bygga upp mot- svarande kompetens och infrastruktur hos en annan myndighet skulle ta avsevärd tid och kräva betydande resurser.

Utpekandet av MUCF, eller den myndighet som regeringen annars kan komma att peka ut som granskningsmyndighet, före- slås ske i förordning. Lagen bör innehålla en bestämmelse om att den myndighet som regeringen bestämmer ska vara gransknings- myndighet.

Närmare om förfarandet

Anmälningsskyldighet vid mottagande av utländsk finansiering över ett visst tröskelvärde

Enligt de föreslagna bestämmelserna ska den som avser att ta emot utländsk finansiering till ett värde som överstiger 150 000 kronor anmäla mottagandet till granskningsmyndigheten. Vem som är skyldig

29

att anmäla är de rättssubjekt som omfattas av lagen, det vill säga registrerade trossamfund och deras självständiga organisatoriska delar, samt ideella föreningar och stiftelser med religiös verksamhet som ändamål eller vars ändamål är att främja religiös verksamhet. Vad som utlöser anmälningsskyldigheten är att rättssubjektet av- ser att ta emot utländsk finansiering till ett värde som överstiger 150 000 kronor. Tröskelvärdet avser ett enskilt mottagande. Finan- siering som understiger tröskelvärdet är inte anmälningspliktig, men kan ändå bli föremål för granskningsmyndighetens egeninitierade granskning (se nedan).

Anmälningsskyldigheten knyts således till mottaganden som överstiger 150 000 kronor. Tröskelvärdet är generöst tilltaget i jämförelse med tröskelvärden i andra länders motsvarande regelverk. Tröskelvärdet motsvarar därtill gränsen i 23 kap. 1 § skatteförfarande- lagen (2011:1244) för skyldigheten för den som förmedlar betal- ningen att lämna kontrolluppgifter om betalningar från utlandet. Att lägga tröskeln på samma nivå är en praktisk och ändamålsenlig lösning. Skatteverket har redan uppgifter om de betalningar som omfattas av anmälningsskyldigheten, vilket möjliggör en effektiv tillsyn genom Skatteverkets uppgiftsskyldighet.

Anmälan ska göras senast en månad före det första mottagandet och får avse flera mottaganden. Om det finns särskilda skäl får an- mälan göras senare. Anmälan ska då göras utan dröjsmål från det att den anmälningsskyldige fick kännedom om de omständigheter som föranleder anmälningsskyldigheten.

Utländsk finansiering får inte tas emot i syfte att kringgå anmäl- ningsskyldigheten genom att finansieringen delas upp i flera mot- taganden eller förmedlas via mellanhänder.

Sammanfattningsvis är anmälningsskyldigheten kopplad till tre sammanlänkade faktorer: mottagaren är en sådan juridisk person som omfattas av lagen, finansieringen är utländsk enligt lagens definition och värdet på det som ska tas emot överstiger 150 000 kronor.

Prövningen ska göras i två steg

Enligt de föreslagna bestämmelserna ska granskningsmyndigheten, när en anmälan är fullständig, besluta att antingen lämna anmälan utan åtgärd eller inleda en granskning av mottagandet av den utländska

30

finansieringen. En granskning ska inledas om det finns anledning att anta att mottagandet ska förbjudas. Utredningen föreslår således ett tvåstegsförfarande.

Den inledande prövningen behövs eftersom de allra flesta anmäl- ningar kan förväntas avse mottaganden som inte ger anledning till granskning, och begränsar granskningen till sådana fall där det fram- står som angeläget och befogat att vidta en mer ingående prövning. En granskning ska inledas om det finns anledning att anta att mot- tagandet ska förbjudas. Uttrycket anledning att anta anger en låg misstankegrad men förutsätter ändå att det finns konkreta omstän- digheter som motiverar bedömningen. Granskningsmyndigheten ska därmed inte inleda granskning på rent abstrakta grunder. Om det inte finns sådan anledning ska anmälan lämnas utan åtgärd.

Granskningsmyndigheten föreslås även ha möjlighet och rätt att på eget initiativ inleda en granskning om det finns anledning att anta att en anmälningsskyldig mottagare har underlåtit att göra en an- mälan, anmälningsskyldigheten har kringgåtts eller ett villkor eller förbud som har meddelats inte har följts. Oavsett om mottagaren är anmälningsskyldig föreslås även att granskningsmyndigheten ska ha möjlighet att besluta att inleda en granskning om det finns anled- ning att anta att ett mottagande av utländsk finansiering kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning i Sverige. Rät- ten att inleda en granskning i sådana fall gäller även utländsk finan- siering som redan har mottagits.

Enligt de föreslagna bestämmelserna ska utländsk finansiering som omfattas av lagen bara få tas emot om anmälan har lämnats utan åtgärd eller om mottagandet har godkänts vid en granskning. Om granskningsmyndigheten har inlett en granskning får den ut- ländska finansieringen bara tas emot om mottagandet har godkänts.

Granskningsmyndighetens prövning av mottagaren och den utländska finansiären

Vid granskningen ska granskningsmyndigheten beakta omständig- heter kring såväl mottagaren som den utländska finansiären. Att finan- sieringen är utländsk innebär inte i sig att mottagandet är förenat med risker.

När det gäller omständigheter kring mottagaren ska i första hand prövas om organisationen eller dess företrädare uppfyller de demo-

31

krativillkor som lagen uppställer. Relevanta omständigheter kring mottagaren inkluderar även tidigare mottaganden som har inverkat eller kunnat inverka skadligt på skyddsintressena samt beroende- förhållanden som inskränker mottagarens oberoende och självstän- dighet i förhållande till den utländska finansiären.

När det gäller omständigheter kring den utländska finansiären ska granskningsmyndigheten beakta om finansiären är föremål för inter- nationella sanktioner eller har kopplingar till aktörer som är det. Det bör också beaktas om representanter för en utländsk stat utövar ett bestämmande inflytande över finansiären, eller om finansiären har kopplingar till underrättelsetjänster eller andra statliga organ i ett land vars regering bedriver en politik som är fientlig mot Sverige eller som är oförenlig med demokratiska värden. Det bör vidare beaktas om finansiären är statsägd, statskontrollerad eller på annat sätt agerar i en sådan stats intresse. Finansiering från aktörer med nära koppling till stater som inte är demokratier eller som syste- matiskt och allvarligt kränker grundläggande mänskliga rättigheter kan innebära en risk för att mottagandet inverkar skadligt på den allmänna ordningen i Sverige. Även en finansiär utan koppling till en utländsk stat kan utgöra en risk, exempelvis om finansiären eller dennes företrädare själv främjar våld för ideologiska syften eller har koppling till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer.

Förbud, framåtsyftande förbud och villkor

Enligt den föreslagna lagen ska ett mottagande av utländsk finan- siering förbjudas om det kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning i Sverige. Vid prövningen ska gransknings- myndigheten beakta omständigheter kring både mottagaren av den utländska finansieringen och den utländska finansiären. Ett mot- tagande av utländsk finansiering föreslås även kunna förbjudas om mottagaren eller dess företrädare inte uppfyller demokrativillkoren. Ett sådant förbud får dock underlåtas om det finns särskilda skäl. Om förutsättningarna för förbud är uppfyllda och det finns anledning att anta att mottagaren även i framtiden kommer att ta emot utländsk finansiering får granskningsmyndigheten förbjuda mottagaren att ta emot utländsk finansiering från en särskild finan-

32

siär eller, om ett sådant förbud inte är tillräckligt, att alls ta emot utländsk finansiering, så kallat framåtsyftande förbud. Ett sådant beslut får inte grundas på demokrativillkoren om det finns särskilda skäl att underlåta ett förbud. Ett framåtsyftande förbud ska gälla i ett år. Granskningsmyndigheten får besluta om förlängning med ett år i taget om förutsättningarna alltjämt är uppfyllda.

Om det inte finns skäl att förbjuda ett mottagande som har gran- skats ska det godkännas, och ett sådant godkännande får förenas med villkor. Villkor kan bara meddelas om mottagaren samtycker till att följa dem. Om mottagaren inte samtycker ska gransknings- myndigheten i stället överväga om mottagandet ska förbjudas. Villkor kan exempelvis avse insyn i eller rapportering om hur finan- sieringen används, åtgärder för att säkerställa att finansieringen inte används för ändamål som strider mot lagens syfte, eller krav på mot- tagarens ledning eller styrning. Villkoren ska vara proportionerliga i förhållande till de risker som motiverar dem. En viktig process- rättslig konsekvens är att ett beslut om godkännande utan villkor inte får överklagas, medan ett beslut om godkännande med villkor kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Om ett meddelat villkor inte följs föreslås granskningsmyndigheten att få förelägga mottagaren att uppfylla villkoret eller förbjuda mottagandet om förutsättningarna för förbud är uppfyllda.

Administrativa sanktionsavgifter

Enligt utredningens förslag ska granskningsmyndigheten få besluta att ta ut en sanktionsavgift av den juridiska personen vid vissa an- givna överträdelser. Sanktionsavgiften ska bestämmas till lägst 25 000 kronor och högst 25 000 000 kronor.

Straffansvar och förverkande

Utredningen föreslår att det ska vara kriminaliserat att ta emot ut- ländsk finansiering (1) till ett värde som överstiger 150 000 kronor utan att göra en anmälan avseende det mottagandet, (2) till ett värde som överstiger 150 000 kronor efter att ha lämnat oriktiga uppgifter om finansieringen eller den utländska finansiären i en anmälan,

(3) i strid med förbudet mot kringgående, eller (4) i strid med förbud

33

enligt vissa föreslagna bestämmelser eller meddelade villkor. Brottet ska benämnas olovligt mottagande av utländsk finansiering. Straff- ansvaret ska riktas mot fysiska personer.

Brottet olovligt mottagande av utländsk finansiering ska delas in i brott av normalgraden och grovt brott. Ringa fall av olovligt mottagande av utländsk finansiering ska inte vara straffbara.

För brott av normalgraden ska straffet vara fängelse i högst två år. För grovt brott, vilket ska betecknas grovt olovligt mottagande av utländsk finansiering, ska straffet vara fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om den mottagna finansieringen har avsett betydande värden eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art.

Försök, förberedelse och stämpling till olovligt mottagande av utländsk finansiering bör, oavsett gradindelning, inte vara kriminali- serat.

Granskningsmyndigheten ska anmäla till åklagare när det finns anledning att anta att brott enligt lagen har begåtts. Egendom som har varit föremål för brott får förverkas hos gärningsmannen eller hos den som medverkat till brottet, även om egendomen tillhör någon annan.

Granskningsmyndighetens befogenheter i övrigt

Enligt de föreslagna bestämmelserna ska granskningsmyndigheten ha rätt att begära in uppgifter och handlingar från mottagaren. Myndig- heten ska också få förelägga mottagaren att fullgöra uppgiftsskyl- digheten. Ett sådant föreläggande får förenas med vite.

Myndigheten får bara begära uppgifter och handlingar som behövs för det aktuella ändamålet. Proportionalitetsprincipen begränsar därmed myndighetens befogenheter till vad som är nödvändigt i det enskilda ärendet.

Överklagande

Granskningsmyndighetens beslut om förbud, beslut om godkännande med villkor, beslut om förelägganden och beslut om sanktionsavgifter ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beslut om att lämna an-

34

mälan utan åtgärd, beslut om att inleda granskning och beslut om att godkänna ett mottagande utan villkor ska inte få överklagas.

Utbyte av uppgifter och samverkan med andra myndigheter

Utredningen föreslår att granskningsmyndigheten ska ha möjlighet att inhämta uppgifter från andra myndigheter. Skatteverket ska vara skyldigt att utan föregående begäran lämna kontrolluppgifter om registrerade trossamfund, ideella föreningar och stiftelser som tagit emot betalningar från utlandet för vilka kontrolluppgift ska lämnas enligt 23 kap. 1 § skatteförfarandelagen. Uppgifterna ska fungera som ett urvalsinstrument för att identifiera mottagare som kan vara anmäl- ningsskyldiga men inte fullgjort sin skyldighet, eller som bör bli före- mål för granskning på myndighetens initiativ.

I ärenden där det finns anledning att anta att utländsk finansiering har kopplingar till våldsbejakande extremism eller andra antidemo- kratiska miljöer föreslår utredningen att granskningsmyndigheten ska samverka med Center mot våldsbejakande extremism (CVE), inrättat vid Brottsförebyggande rådet (Brå). CVE ska i detta samman- hang fungera som en central kontaktpunkt och kunna bistå gransk- ningsmyndigheten med fördjupad sakkunskap om extremistmiljöer och andra antidemokratiska verksamheter. Granskningsmyndigheten ska få begära att CVE genomför en fördjupad granskning av en mot- tagande organisation som är föremål för myndighetens granskning.

Personuppgiftsbehandling och sekretess

Utredningens förslag innebär att granskningsmyndigheten kommer att behöva behandla personuppgifter om företrädare för de organi- sationer som granskas samt om utländska finansiärer. Viss sådan information kan vara känslig. Förslagen innebär också att berörda myndigheter kommer att behöva utbyta information med varandra.

Utredningen föreslår därför en ny lag om behandling av person- uppgifter i ärenden om granskning av utländsk finansiering. Lagen kompletterar EU:s dataskyddsförordning1 och anger ramarna för

1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG.

35

granskningsmyndighetens behandling av personuppgifter. Person- uppgifter får behandlas om det är nödvändigt för handläggningen av granskningsärenden. Lagen medger behandling även av känsliga personuppgifter, såsom uppgifter om religiös övertygelse och etniskt ursprung, samt uppgifter om lagöverträdelser, i den mån det krävs för handläggningen. Sökningar i syfte att få fram ett urval av per- soner grundat på sådana uppgifter är förbjudna.

Utredningen föreslår också att en ny sekretessbestämmelse införs till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i ärenden om utländsk finansiering. Bestämmelsen placeras i 32 kap. offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400) och utformas med ett rakt skade- rekvisit, vilket innebär att sekretess gäller om det kan antas att den enskilde lider men om uppgiften röjs. Sekretesstiden bestäms till högst 70 år. Däremot bedöms det inte finnas skäl att införa sekretess till skydd för uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden, efter- som intresset av insyn i utländska finansiella flöden bedöms väga tyngre.

Utredningen bedömer vidare att det inte behövs några särskilda sekretessbrytande bestämmelser för informationsutbyte mellan granskningsmyndigheten och andra myndigheter. Befintlig reglering, däribland 10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen, ger tillräck- liga förutsättningar för ett ändamålsenligt informationsutbyte. Gransk- ningsmyndigheten bör inte heller ges befogenhet att begära ut upp- gifter ur misstanke- och belastningsregistren.

Utredningen föreslår dock att den sekretessbrytande bestämmel- sen i 35 kap. 10 e § offentlighets- och sekretesslagen och sekretess- bestämmelsen i 40 kap. 7 f § i samma lag utvidgas till att även omfatta Brås verksamhet som kontaktpunkt för granskningsmyndigheten.

Lagen (2025:31) om viss personuppgiftsbehandling vid Brottsföre- byggande rådet ändras på motsvarande sätt.

Konstitutionella aspekter

Utredningens förslag aktualiserar frågor om skyddet för grundläg- gande fri- och rättigheter, särskilt rätten till personlig integritet enligt 2 kap. 6 § regeringsformen samt skyddet för religionsfriheten enligt 2 kap. 1 § regeringsformen och artikel 9 i Europakonventionen. Förslagen innebär att personuppgifter, inklusive känsliga person-

36

uppgifter, får behandlas inom ramen för ett granskningsförfarande som avser mottagande av utländsk finansiering till trossamfund och vissa andra religiösa verksamheter.

När det gäller religionsfriheten konstaterar utredningen att för- slagen inte tar sikte på religiös verksamhet eller trosutövning som sådan, utan på de risker som kan vara förknippade med viss utländsk finansiering. Eventuella ingrepp är således indirekta och motiverade av angelägna allmänna intressen, såsom skyddet för Sveriges säker- het och den allmänna ordningen. Utredningen bedömer därför att förslagen är förenliga med grundlagens och Europakonventionens krav. Sammantaget anser utredningen att förslagen innebär propor- tionerliga och väl avvägda begränsningar som är godtagbara ur kon- stitutionell synvinkel.

Avgränsningar i förhållande till andra regelverk

Demokrativillkoren i statsbidragsgivningen och i den föreslagna lagen är utformade med samma materiella innehåll. Regelverken har dock olika syften. Statsbidragsgivningen syftar till att främja organi- sationer som uppfyller demokrativillkoren, medan den föreslagna lagen har ett skyddssyfte och ska motverka utländsk finansiering som kan skada skyddsvärda intressen. En organisation kan därmed bli föremål för prövning enligt båda regelverken, men med olika rättsliga konsekvenser.

Penningtvättslagstiftningen och lagen om granskning av utländ- ska direktinvesteringar hanterar delvis liknande risker men är sek- torsspecifika och inte utformade för att ge en heltäckande bild av utländska finansieringsflöden till trossamfund och andra religiösa verksamheter. Den föreslagna lagen fyller därmed ett tomrum i det befintliga regelverket och ersätter inte de befintliga mekanismerna för tillsyn och kontroll.

De straffrättsliga bestämmelserna i brottsbalken och terrorist- brottslagen (2022:666) är tillämpliga parallellt med den föreslagna lagen. Dessa bestämmelser förutsätter att särskilda rekvisit är upp- fyllda och riktar sig mot kvalificerade gärningar. De utgör därmed inte något generellt system för att förebygga eller kontrollera utländsk finansiering av religiösa verksamheter, vilket är syftet med den före- slagna lagen.

37

Konsekvenser

Det föreslagna regelverket innebär att trossamfund, ideella fören- ingar och stiftelser med religiös anknytning som tar emot utländsk finansiering överstigande 150 000 kronor åläggs en anmälnings- skyldighet och underkastas granskning. Regelverket är avsett att vara proportionerligt i förhållande till religionsfriheten och förenings- friheten enligt regeringsformen, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga. Inskränkningar i dessa friheter är tillåtna bara om de är föreskrivna i lag och nödvändiga i ett demokratiskt samhälle, och lagförslaget har utformats med beaktande av dessa krav.

Förslaget innebär en administrativ börda för de organisationer som träffas av anmälningsskyldigheten och kräver resurser för den granskningsmyndighet som ska hantera anmälningar och genomföra granskningar. Dessa kostnader bedöms vara proportionerliga i för- hållande till de skyddsintressen som lagen avser att värna. Kostnad- sökningen för granskningsmyndigheten bedöms uppgå till 20–26 mil- joner kronor det första året och därefter cirka 11 miljoner kronor per år. I beloppet för det första året ingår engångskostnader om 9,5– 15 miljoner kronor, främst för utveckling av it-stöd. Resursbehovet bör tillgodoses genom en ökning av myndighetens förvaltningsanslag inom utgiftsområde 17.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Den föreslagna lagen och övriga författningsändringar föreslås träda i kraft den 1 januari 2028. En övergångsbestämmelse föreslås som klargör att ett förbud mot mottagande av utländsk finansiering inte får grundas på finansiering som tagits emot före ikraftträdandet. Det hindrar dock inte att omständigheter som ligger före ikraftträ- dandet beaktas vid den framåtsyftande bedömningen enligt 14 §, om dessa har betydelse för bedömningen av om mottagaren även i framtiden kan antas ta emot problematisk finansiering. Sanktions- avgift och straffansvar kan inte komma i fråga för förhållanden före ikraftträdandet, vilket följer direkt av regeringsformen och Europa- konventionen. Någon övergångsbestämmelse avseende Skatteverkets uppgiftsskyldighet bedöms inte heller som nödvändig.

38

other anti-democratic purposes should be prohibited, restricted or otherwise made subject to specific regulation,

•regardless of its position on the merits, proposing a regulatory framework that prohibits foreign funding of religious communities and other activities that has extremist and other anti-democratic purposes,

•mapping and describing how other comparable countries have regulated foreign funding of religious communities and other activities, and

•submitting the necessary legislative proposals.

The terms of reference state that the rules must be designed with regard to fundamental rights and freedoms. The inquiry has therefore analysed and ensured that the proposals submitted are compatible with the requirements set out in the Instrument of Government, the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (the ECHR), the Charter of Fundamental Rights of the European Union (the EU Charter), the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) and Sweden’s other commitments with respect to human rights and fundamental free- doms. The inquiry has taken into account proportionality and other general requirements of the rule of law in developing the proposals.

The inquiry’s points of departure

Foreign funding is legitimate but may need to be restricted

Foreign funding of religious communities and certain non-profit associations and foundations is, as a point of departure, legitimate and a natural part of civil society activity. Such funding may, how- ever, in certain cases adversely affect Sweden’s security or public order, or contribute to counteracting the fundamental values of society. Against the background of the serious security situation facing Sweden, it is important that public authorities are given tools to identify and, where necessary, prevent such funding. Any regula- tion should target only the problematic cases of receipt and should

40

not be more intrusive than is necessary to achieve the purpose of the legislation.

The inquiry’s mapping

The inquiry has mapped foreign funding received by registered reli- gious communities, non-profit associations and foundations. The material is based on data obtained from the Swedish Financial Super- visory Authority’s (Finansinspektionen) periodic reporting, member banks of Finance Sweden (Svenska Bankföreningen) and the Swedish Tax Agency’s (Skatteverket) control data. The mapping shows that foreign funding to civil society in Sweden is a phenomenon of con- siderable scale. For activities in religious communities, incoming cross-border transactions according to bank data amount to approxi- mately SEK 3.5 billion during the period 2020–2025. For recipients classified under certain other industry codes, inflows during the same period amount to approximately SEK 21 billion. For registered reli- gious communities, non-profit associations and foundations taken together, approximately SEK 159 billion was reported according to the Swedish Tax Agency’s control data for 2024.

The existence of foreign funding is not in itself negative. The purpose and background of individual transactions cannot, however, be assessed on the basis of aggregated data. The mapping provides a picture of the scale and geographical origin of the flows but cannot identify the purpose of the funding in individual cases. Such an assess- ment requires a public authority with access to all relevant informa- tion about the funding and those affected by it.

The mapping also shows that foreign funding is received by orga- nisations that have attracted attention for other reasons. According to the Swedish Tax Agency’s compilation of 180 organisations where there has been reason to assume that scrutiny of the democracy crite- rion may be warranted, the aggregate amount for the period 2020– 2025 amounts to SEK 76.5 million, distributed among 9 unique recipients. The actual volume is likely larger than the reported material indicates, since the Swedish Tax Agency’s control data does not cover payments not exceeding SEK 150,000 and since funding through infor- mal channels or crypto assets is not included in the material.

41

Greater transparency regarding foreign funding can contribute to increased confidence in religious communities and civil society as a whole, since the issue can be addressed on the basis of verifiable data rather than assumptions and generalisations. A review by a public authority is assessed as being capable of strengthening con- fidence in the civil society organisations concerned by creating open- ness regarding their funding and directing measures towards those whose activities are least transparent.

Existing regulatory frameworks do not adequately address the risks of foreign funding of religious and related activities

Existing regulatory frameworks address only limited aspects of the risks that foreign funding of religious communities and other reli- gious activities may give rise to in relation to Swedish protected interests. The democracy criterion, anti-money laundering legislation and the Act (2023:560) on the Review of Foreign Direct Investments (lagen [2023:560] om granskning av utländska direktinvesteringar) apply only in certain situations and within delimited areas. The reg- ulatory frameworks also partly serve different purposes and are not designed to address comprehensively the risks that may be associated with such funding. There is accordingly a lack of both direct oppor- tunities and suitable tools to scrutinise and ultimately prohibit the receipt of foreign funding that may adversely affect interests worthy of protection. Taken together, this means that the relevant risks of problematic foreign funding cannot be addressed to a sufficient ex- tent within the existing regulatory framework.

Experiences from other countries

The inquiry has mapped how a number of comparable countries have regulated foreign funding of religious communities and reli- gious activities. The countries whose regulations the inquiry has examined are Denmark, Norway, France and Austria. In addition, the inquiry has taken into account the judgment of the Court of Justice of the European Union against Hungary, in which the Court found that legislation on foreign contributions to civil society orga-

42

nisations was incompatible with EU law on grounds of lack of pro- portionality.

The experiences from these countries have informed the design of the inquiry’s proposals. In its work, the inquiry has paid partic- ular attention to how other countries have addressed questions of threshold values, notification procedures, grounds for intervention and sanctions, and how the regulatory frameworks have been de- signed to be compatible with EU law.

A new review system

Protection of Sweden’s security and of public order

The receipt of foreign funding may pose risks to Sweden’s security and to public order in Sweden. The inquiry therefore proposes that a new review system should protect these interests.

Article 63 of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) prohibits restrictions on the movement of capital and payments. Under Article 65(1)(b), however, Member States may take measures justified on grounds of public policy or public security. Prohibitions based exclusively on considerations of Sweden’s security fall outside the scope of EU law under Article 4(2) of the Treaty on European Union (TEU).

Sweden’s security (Sveriges säkerhet) is not defined in statute. Pre- vious preparatory works indicate that the expression covers both external security, protecting defence capability, political indepen- dence and territorial sovereignty, and internal security, protecting the democratic form of government. The receipt of foreign funding may adversely affect Sweden’s security if it supports espionage, sabo- tage, terrorism or other activities threatening security.

Public order (allmän ordning) is an EU law concept that must be interpreted strictly and may be invoked only in the event of genuine and sufficiently serious threats to a fundamental interest of society. Restrictions must be necessary and proportionate.

The Act does not designate public security (allmän säkerhet) as an independent protected interest. The situations attributed to pub- lic security in the case law of the Court of Justice can, in the context of the Act, be attributed to either Sweden’s security or public order.

43

Protection of the fundamental values of society

The receipt of foreign funding may also pose risks to the fundamen- tal values of society. The inquiry therefore proposes that the review system should also protect this interest.

Protection of the fundamental values of society (samhällets grund- läggande värderingar) is expressed through a requirement that the receipt of foreign funding be prohibited if the recipient or its repre- sentatives exercise violence, coercion or threats, violate fundamen- tal rights and freedoms, discriminate, or defend or incite such conduct, or work against the democratic form of government. The ground for prohibition is modelled on section 5 of the Act (2024:487) on State Grants to Religious Communities (lagen [2024:487] om stats- bidrag till trossamfund). The fundamental values of society have the same meaning as in that Act, namely the values expressed in Chapter 1, section 2 of the Instrument of Government (regeringsformen) and protected by the international human rights conventions to which Sweden has acceded. The assessment concerns the conduct of the recipient and its representatives and is not dependent on the funding being linked to a security threat or a threat to public order.

Scope of the Act

The proposed Act is to apply to foreign funding received by regi- stered religious communities, registered independent organisa- tional parts of religious communities under the Act (1998:1593) on Religious Communities (lagen [1998:1593] om trossamfund), non- profit associations and foundations whose purpose is religious activ- ity, and non-profit associations and foundations whose purpose is to promote religious activity. Principal operators under the Education Act (2010:800) (skollagen [2010:800]) are to be expressly excluded from the scope of the Act. An organisation may conduct both reli- gious and non-religious activities. If religious activity is one of the organisation’s purposes, the Act applies to the organisation as a whole.

44

The concepts of funding, foreign funding and foreign funder

Under the proposed provisions, funding (finansiering) means gifts, grants, donations and loans in the form of money, other means of payment, crypto assets or financial instruments. The transfer of real property by way of gifts, grants or donations also constitutes funding. Loans provided by a credit institution are excluded from the scope of the Act.

The inquiry proposes that foreign funding (utländsk finansiering) means funding from a natural person who is not a Swedish citizen or registered as resident in Sweden, a legal person that does not have its registered office in Sweden, or a foreign state. Funding provided for the benefit of any of the above-mentioned actors also constitutes foreign funding.

Funding from intergovernmental organisations to which Sweden belongs, such as the European Union (EU) and the United Nations (UN), is to be excluded.

Under the proposed provisions, the person providing foreign funding is to be referred to as a foreign funder (utländsk finansiär).

The Swedish Agency for Youth and Civil

Society should be the review authority

The inquiry proposes that the Swedish Agency for Youth and Civil Society (Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, MUCF) should be the review authority. The assessment is based in part on the fact that the Agency has accumulated knowledge of the organisa- tion of religious communities, established channels of communication with many religious communities, administrative processes for case management involving civil society organisations, and experience of handling sensitive information relating to such organisations. The Agency also has extensive experience of making decisions that require the application of the democracy criterion and has a specific mandate to support other public authorities in that regard. Building up equiva- lent competence and infrastructure at another authority would take considerable time and require significant resources.

The designation of MUCF, or such other authority as the Govern- ment may designate as the review authority, is proposed to be made

45

in an ordinance. The Act should contain a provision stating that the authority designated by the Government is to be the review authority.

The procedure in more detail

Obligation to notify receipt of foreign funding above a certain threshold

Under the proposed provisions, a person intending to receive for- eign funding with a value exceeding SEK 150,000 is to notify the receipt to the review authority. Those subject to the obligation to notify are the legal persons within the scope of the Act, namely registered religious communities and their independent organisa- tional parts, and non-profit associations and foundations whose purpose is religious activity or the promotion of religious activity. What triggers the notification obligation is that the legal person in- tends to receive foreign funding with a value exceeding SEK 150,000. The threshold value relates to a single receipt. Funding below the threshold is not subject to notification, but may nonetheless be subject to the review authority’s own-initiative review.

The notification obligation is thus linked to receipts with a value exceeding SEK 150,000. The threshold is set generously in compari- son with threshold values in equivalent regulatory frameworks in other countries. The threshold also corresponds to the limit in Chapter 23, section 1 of the Tax Procedures Act (2011:1244) (skatte- förfarandelagen [2011:1244]) for the obligation to submit control data on payments from abroad. Setting the threshold at the same level is a practical and appropriate solution. The Swedish Tax Agency already holds data on the payments covered by the notification obli- gation, which enables effective supervision through the Tax Agency’s obligation to provide data.

Notification must be submitted no later than one month before the first receipt and may cover several receipts. If there are special grounds, notification may be submitted later. In such cases notifi- cation must be submitted without delay from the time the person subject to the notification obligation became aware of the circum- stances giving rise to the obligation.

46

Foreign funding may not be received for the purpose of circum- venting the notification obligation by splitting the funding into several receipts or channelling it through intermediaries.

In summary, the notification obligation is linked to three inter- connected factors. The recipient is a legal person within the scope of the Act, the funding is foreign within the meaning of the Act, and the value of what is to be received exceeds SEK 150,000.

The assessment is to be conducted in two stages

Under the proposed provisions, the review authority, once a noti- fication is complete, is to decide either to take no further action on the notification or to initiate a review of the receipt of the foreign funding. A review is to be initiated if there is reason to assume that the receipt should be prohibited. The inquiry thus proposes a two-stage pro- cedure.

The initial assessment is necessary because the vast majority of notifications can be expected to concern receipts that give no reason for review, and it limits the review to cases where a more detailed examination appears warranted and justified. The expression reason to assume (anledning att anta) indicates a low threshold of suspicion but nevertheless requires the existence of concrete circumstances justifying the assessment. The review authority is therefore not to initiate a review on purely abstract grounds.

The review authority is also proposed to have the power and right to initiate a review on its own initiative if there is reason to assume that a recipient subject to the notification obligation has failed to submit a notification, that the notification obligation has been cir- cumvented, or that a condition or prohibition that has been imposed has not been complied with. Regardless of whether the recipient is subject to the notification obligation, the review authority is also proposed to have the power to decide to initiate a review if there is reason to assume that the receipt of foreign funding may adversely affect Sweden’s security or public order in Sweden. The right to initiate a review in such cases applies also to foreign funding already received.

Under the proposed provisions, foreign funding within the scope of the Act may only be received if the notification has been taken

47

no further or if the receipt has been approved following a review. If the review authority has initiated a review, the foreign funding may only be received if the receipt has been approved.

The review authority’s assessment

of the recipient and the foreign funder

In conducting the review, the review authority takes into account circumstances relating to both the recipient and the foreign funder. The fact that the funding is foreign does not in itself mean that re- ceiving it involves risks.

As regards circumstances relating to the recipient the primary question is whether the organisation or its representatives satisfy the democracy criterion set out in the Act. Relevant circumstances relating to the recipient also include previous receipts that have adversely affected or could have adversely affected the protected interests, and dependency relationships that restrict the recipient’s independence and autonomy in relation to the foreign funder.

As regards circumstances relating to the foreign funder the review authority is to take into account whether the funder is subject to international sanctions or has links to actors that are. Considera- tion should also be given to whether representatives of a foreign state exercise a controlling influence over the funder, or whether the funder has links to intelligence services or other state bodies in a country whose government pursues a policy that is hostile to Sweden or incompatible with democratic values. Further consid- eration should be given to whether the funder is state-owned, state- controlled or otherwise acts in the interests of such a state. Funding from actors with close links to states that are not democracies or that systematically and seriously violate fundamental human rights may involve a risk that receipt adversely affects public order in Sweden. A funder without links to a foreign state may also pose a risk, for example if the funder or its representatives themselves pro- mote violence for ideological purposes or have links to violent extremism or other anti-democratic environments.

48

Prohibition, prospective prohibition and conditions

Under the proposed Act, the receipt of foreign funding is to be pro- hibited if it may adversely affect Sweden’s security or public order in Sweden. The receipt of foreign funding is also proposed to be prohibitable if the recipient or its representatives do not satisfy the democracy criterion. Such a prohibition may, however, be omitted if there are special grounds.

If the conditions for a prohibition are met and there is reason to assume that the recipient will also receive foreign funding in the future, the review authority may prohibit the recipient from receiv- ing foreign funding from a particular funder or, if such a prohibition is not sufficient, from receiving foreign funding at all, a so-called prospective prohibition (framåtsyftande förbud). Such a decision may not be based on the democracy criterion if there are special grounds for omitting a prohibition. A prospective prohibition is to apply for one year. The review authority may decide to extend it by one year at a time if the conditions continue to be met.

If there are no grounds to prohibit a receipt that has been re- viewed, it is to be approved, and such approval may be subject to conditions. Conditions may only be imposed if the recipient con- sents to comply with them. If the recipient does not consent, the review authority is instead to consider whether the receipt should be prohibited. Conditions may for example relate to transparency or reporting requirements regarding how the funding is used, mea- sures to ensure that the funding is not used for purposes contrary to the aim of the Act, or requirements regarding the management or governance of the recipient. The conditions must be proportion- ate in relation to the risks that motivate them. A decision to approve without conditions may not be appealed, while a decision to approve subject to conditions may be appealed to a general administrative court.

Administrative fines

Under the inquiry’s proposals, the review authority may decide to impose an administrative fine on the legal person for certain speci- fied violations. The administrative fine is to be set at no less than SEK 25,000 and no more than SEK 25,000,000.

49

Criminal liability and forfeiture

The inquiry proposes that it should be a criminal offence to receive foreign funding (1) with a value exceeding SEK 150,000 without sub- mitting a notification in respect of that receipt, (2) with a value ex- ceeding SEK 150,000 after having submitted false information about the funding or the foreign funder in a notification, (3) in breach of the prohibition on circumvention, or (4) in breach of a prohibition under certain proposed provisions or imposed conditions. The of- fence is to be named unlawful receipt of foreign funding (olovligt mot- tagande av utländsk finansiering). Criminal liability is to be directed at natural persons.

The offence of unlawful receipt of foreign funding is to be divided into an offence of the standard grade and a serious offence. Minor cases of unlawful receipt of foreign funding are not to be criminalised. For an offence of the standard grade, the penalty is to be impris- onment for at most two years. For a serious offence, to be designated

serious unlawful receipt of foreign funding (grovt olovligt mottagande av utländsk finansiering), the penalty is to be imprisonment for at least six months and at most six years. In assessing whether the offence is serious, particular regard is to be had to whether the funding received was of significant value or whether the act was otherwise of a particularly dangerous nature.

Attempt, preparation and conspiracy to commit unlawful receipt of foreign funding are not to be criminalised, regardless of grade.

The review authority is to report to a prosecutor when there is reason to assume that an offence under the Act has been committed. Property that has been the subject of an offence may be forfeited from the perpetrator or from a person who has participated in the offence, even if the property belongs to someone else.

The review authority’s powers in other respects

Under the proposed provisions, the review authority is to have the right to request data and documents from the recipient. The authority is also to have the power to order the recipient to fulfil the obligation to provide data. Such an order may be combined with a conditional fine.

50

The authority may only request data and documents needed for the purpose at hand. The principle of proportionality therefore limits the authority’s powers to what is necessary in the individual case.

Appeals

The review authority’s decisions on prohibitions, decisions to approve subject to conditions, decisions on orders and decisions on admin- istrative fines may be appealed to a general administrative court (förvaltningsdomstol). Leave to appeal (prövningstillstånd) is required when appealing to the Administrative Court of Appeal (kammar- rätten). Decisions to take no further action on a notification, deci- sions to initiate a review and decisions to approve a receipt without conditions may not be appealed.

Exchange of data and cooperation with other public authorities

The inquiry proposes that the review authority should have the possibility of obtaining data from other public authorities. The Swedish Tax Agency is to be obliged to provide, without a prior request, control data on registered religious communities, non- profit associations and foundations that have received payments from abroad for which control data is to be submitted under Chap- ter 23, section 1 of the Tax Procedures Act. The data is to serve as a selection instrument for identifying recipients that may be subject to the notification obligation but have not fulfilled it, or that should be subject to review on the authority’s own initiative.

In cases where there is reason to assume that foreign funding has links to violent extremism or other anti-democratic environ- ments, the inquiry proposes that the review authority should co- operate with the Swedish Center for Preventing Violent Extremism (Center mot våldsbejakande extremism, CVE), established at the Swedish National Council for Crime Prevention (Brottsförebyggande rådet, Brå). In this context, CVE is to serve as a central point of contact and be able to assist the review authority with in-depth expertise on extremist environments and other anti-democratic activities. The review authority is to have the power to request that

51

CVE conduct an in-depth review of a recipient organisation that is subject to the authority’s review.

Personal data processing and secrecy

The inquiry’s proposals mean that the review authority will need to process personal data about representatives of the organisations re- viewed and about foreign funders. Some such information may be sensitive. The proposals also mean that the public authorities con- cerned will need to exchange information with one another.

The inquiry therefore proposes a new Act on the processing of personal data in cases concerning the review of foreign funding. The Act supplements the EU General Data Protection Regulation1 and sets out the framework for the review authority’s processing of personal data. Personal data may be processed if it is necessary for the handling of review cases. The Act permits the processing also of sensitive personal data, such as data concerning religious beliefs and ethnic origin, and data concerning criminal offences, to the extent required for the handling of cases. Searches for the purpose of producing a selection of persons based on such data are prohibited.

The inquiry also proposes the introduction of a new secrecy pro- vision to protect data concerning individuals’ personal circumstances in cases concerning foreign funding. The provision is placed in Chap- ter 32 of the Public Access to Information and Secrecy Act (2009:400) (offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]) and is designed with a direct harm test, meaning that secrecy applies if it can be assumed that the individual suffers harm if the data is disclosed. The secrecy period is set at a maximum of 70 years. There are, however, assessed to be no grounds for introducing secrecy to protect data concern- ing individuals’ financial circumstances, since the interest in trans- parency regarding foreign financial flows is assessed to outweigh that interest.

The inquiry further assesses that no special secrecy-breaking provisions are needed for the exchange of information between the review authority and other public authorities. Existing regulation, including Chapter 10, section 2 of the Public Access to Information

1Regulation (EU) 2016/679 of the European Parliament and of the Council of 27 April 2016 on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data, and repealing Directive 95/46/EC.

52

and Secrecy Act, provides sufficient conditions for an appropriate exchange of information. The review authority should not be given the power to request data from the suspicion and criminal records registers.

The inquiry does however propose that the secrecy-breaking pro- vision in Chapter 35, section 10 e of the Public Access to Information and Secrecy Act and the secrecy provision in Chapter 40, section 7 f in the same Act be extended to cover also Brå’s activities as a contact point for the review authority. The Act (2025:31) on certain personal data processing at the Swedish National Council for Crime Preven- tion (lagen [2025:31] om viss personuppgiftsbehandling vid Brottsföre- byggande rådet) is to be amended accordingly.

Constitutional aspects

The inquiry’s proposals raise questions about the protection of fundamental rights and freedoms, in particular the right to privacy under Chapter 2, section 6 of the Instrument of Government and the protection of freedom of religion under Chapter 2, section 1 of the Instrument of Government and Article 9 of the ECHR. The proposals mean that personal data, including sensitive personal data, may be processed within a review procedure concerning the receipt of foreign funding by religious communities and certain other religious activities.

With regard to freedom of religion, the inquiry notes that the proposals do not target religious activity or the practice of religion as such, but the risks that may be associated with certain foreign funding. Any restrictions are thus indirect and justified by pressing public interests, such as the protection of Sweden’s security and public order. The inquiry therefore assesses that the proposals are compatible with the requirements of the Instrument of Government and the ECHR. Taken together, the inquiry considers that the pro- posals involve proportionate and well-balanced restrictions that are acceptable from a constitutional perspective.

53

Delimitations in relation to other regulatory frameworks

The democracy criterion in the grant system and in the proposed Act is designed with the same substantive content. The regulatory frameworks have, however, different purposes. Grant-making aims to promote organisations that satisfy the democracy criterion, where- as the proposed Act has a protective purpose and is designed to counteract foreign funding that may harm interests worthy of pro- tection. An organisation may therefore be subject to assessment under both regulatory frameworks, but with different legal conse- quences.

Anti-money laundering legislation and the Act on the Review of Foreign Direct Investments address partly similar risks but are sector- specific and not designed to provide a comprehensive picture of foreign funding flows to religious communities and other religious activities. The proposed Act accordingly fills a gap in the existing regulatory framework and does not replace the existing mechanisms for supervision and control.

The criminal law provisions of the Penal Code (brottsbalken) and the Terrorist Offences Act (2022:666) (terroristbrottslagen [2022:666]) apply in parallel with the proposed Act. These provisions require that specific elements are satisfied and target qualified conduct. They do not therefore constitute a general system for preventing or con- trolling foreign funding of religious activities, which is the purpose of the proposed Act.

Consequences

The proposed regulatory framework means that religious commu- nities, non-profit associations and foundations with religious con- nections that receive foreign funding exceeding SEK 150,000 are subject to a notification obligation and a review. The regulatory framework is intended to be proportionate in relation to freedom of religion and freedom of association under the Instrument of Government, the ECHR and the EU Charter. Restrictions on these freedoms are permitted only if prescribed by law and necessary in a democratic society, and the legislative proposal has been designed with these requirements in mind.

54

The proposal involves an administrative burden for the organisa- tions subject to the notification obligation and requires resources for the review authority that is to handle notifications and conduct reviews. These costs are assessed as proportionate in relation to the protected interests that the Act is intended to safeguard. The cost increase for the review authority is assessed at SEK 20–26 million in the first year and thereafter approximately SEK 11 million per year. The amount for the first year includes one-off costs of SEK 9.5–15 mil- lion, primarily for the development of IT support. The resource needs should be met through an increase in the authority’s admin- istrative appropriation within expenditure area 17.

Entry into force and transitional provisions

The proposed Act and other legislative amendments are proposed to enter into force on 1 January 2028. A transitional provision is proposed clarifying that a prohibition on receipt of foreign funding may not be based on funding received before the entry into force. This does not, however, prevent circumstances predating the entry into force from being taken into account in the prospective assess- ment under section 14, if those circumstances are relevant to the assessment of whether the recipient can also be assumed to receive problematic funding in the future. Administrative fines and criminal liability cannot arise in respect of circumstances predating the entry into force, which follows directly from the Instrument of Govern- ment and the ECHR. A transitional provision regarding the Swedish Tax Agency’s obligation to provide data is also assessed as unneces- sary.

55

Definitioner

3 § Med finansiering avses i denna lag

1.gåvor, bidrag, donationer och lån i form av pengar, andra betal- ningsmedel, kryptotillgångar eller finansiella instrument, och

2.överlåtelse av fast egendom genom gåvor, bidrag eller donatio-

ner.

Lån som lämnas av ett kreditinstitut undantas från lagens tillämp- ning.

4 § Med utländsk finansiering avses i denna lag finansiering från

1.en fysisk person som inte är svensk medborgare eller folkbok- förd i Sverige,

2.en juridisk person som inte har säte i Sverige, eller

3.en utländsk stat.

Finansiering som ges till förmån för någon som nämns i första stycket utgör också utländsk finansiering.

Finansiering från en mellanstatlig organisation till vilken Sverige är anslutet utgör inte utländsk finansiering.

Den som tillhandahåller utländsk finansiering enligt första stycket kallas i denna lag utländsk finansiär.

Granskningsmyndighet

5 § Den myndighet som regeringen bestämmer är gransknings- myndighet enligt denna lag.

Anmälningsskyldighet

6 § Den som avser att ta emot utländsk finansiering till ett värde som överstiger 150 000 kronor ska anmäla mottagandet till gransk- ningsmyndigheten.

En anmälan ska göras senast en månad innan det första mot- tagandet och får avse flera mottaganden. Om det finns särskilda skäl får anmälan göras senare. Anmälan ska då göras utan dröjsmål från det att den anmälningsskyldige fick kännedom om de omständig- heter som föranleder anmälningsskyldigheten.

58

En anmälan ska innehålla uppgifter om

1.finansieringens art, storlek och ändamål samt beräknad tidpunkt för mottagandet,

2.den anmälningsskyldiges identitet och säte samt dess styrelse- ledamöter eller motsvarande befattningshavare, och

3.den utländska finansiärens identitet och, om finansiären är en fysisk person, medborgarskap, eller i annat fall säte samt styrelse- ledamöter eller motsvarande befattningshavare.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka närmare uppgifter en anmälan ska inne- hålla.

Förbud mot kringgående

7 § Utländsk finansiering får inte tas emot i syfte att kringgå anmäl- ningsskyldigheten i 6 § genom att finansieringen delas upp i flera mot- taganden eller förmedlas via mellanhänder.

Granskningsmyndighetens prövning

8 § När en anmälan är fullständig ska granskningsmyndigheten be- sluta att antingen lämna anmälan utan åtgärd eller inleda en granskning av mottagandet av den utländska finansieringen.

En granskning ska inledas om det finns anledning att anta att mottagandet ska förbjudas enligt 12 eller 13 §.

9 § Granskningsmyndigheten får besluta att inleda en granskning om det finns anledning att anta att

1.en anmälningsskyldig mottagare har låtit bli att göra en anmälan enligt 6 §,

2.anmälningsskyldigheten enligt 6 § har kringgåtts,

3.ett villkor som har meddelats enligt 15 § inte har följts, eller

4.ett förbud som har meddelats enligt 12, 13 eller 14 § inte har följts.

Rätten att inleda en granskning enligt första stycket gäller även utländsk finansiering som redan har mottagits.

59

10 § Oavsett om mottagaren är anmälningsskyldig enligt 6 § får granskningsmyndigheten besluta att inleda en granskning om det finns anledning att anta att ett mottagande av utländsk finansiering kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning i Sverige.

Rätten att inleda en granskning enligt första stycket gäller även utländsk finansiering som redan har mottagits.

Förutsättningar för mottagande av utländsk finansiering

11 § Utländsk finansiering som omfattas av anmälningsskyldighet enligt denna lag får tas emot bara om

1.anmälan om mottagandet av den utländska finansieringen har lämnats utan åtgärd enligt 8 §, eller

2.mottagandet av den utländska finansieringen har godkänts vid en granskning.

Om granskningsmyndigheten har inlett en granskning enligt 8, 9 eller 10 § får den utländska finansieringen tas emot bara om mottagan- det har godkänts vid granskningen.

Förbud mot mottagande av utländsk finansiering

12 § Ett mottagande av utländsk finansiering ska förbjudas om mot- tagandet kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ord- ning i Sverige.

Vid prövningen ska granskningsmyndigheten beakta omständig- heter kring både mottagaren av den utländska finansieringen och den utländska finansiären.

13 § Ett mottagande av utländsk finansiering ska också förbjudas om den som tar emot finansieringen eller någon av dess företrädare som agerar inom ramen för verksamheten

1.utövar våld, tvång eller hot mot en person eller på annat sätt kränker en persons grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar personer eller grupper av personer eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.försvarar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges

i1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

60

Förbud enligt första stycket får underlåtas om det finns särskilda skäl. Vid denna bedömning ska det särskilt beaktas om

1.den juridiska personen har tagit avstånd från agerandet,

2.den juridiska personen har vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att agerandet inte upprepas,

3.det är fråga om ett enstaka agerande, och

4.agerandet ligger långt tillbaka i tiden.

Framåtsyftande förbud

14 § Om förutsättningarna för förbud enligt 12 eller 13 § är upp- fyllda och det finns anledning att anta att mottagaren även i fram- tiden kommer att ta emot utländsk finansiering som uppfyller för- budsgrunderna, får granskningsmyndigheten förbjuda mottagaren att ta emot utländsk finansiering från en särskild finansiär eller, om ett sådant förbud inte är tillräckligt, att alls ta emot utländsk finan- siering.

Ett beslut enligt första stycket får inte grundas på förutsätt- ningarna i 13 § om det finns särskilda skäl enligt 13 § andra stycket.

Ett beslut enligt första stycket gäller i ett år. Granskningsmyn- digheten får besluta om förlängning med ett år i taget om förutsätt- ningarna alltjämt är uppfyllda.

Godkännande och villkor

15 § Om det inte finns skäl att förbjuda ett mottagande av utländsk finansiering som har granskats, ska det godkännas.

Ett godkännande av ett mottagande av utländsk finansiering får förenas med villkor.

16 § Om ett villkor som har meddelats enligt 15 § inte följs, får granskningsmyndigheten förelägga mottagaren av den utländska finan- sieringen att uppfylla villkoret eller förbjuda mottagandet om förut- sättningarna för ett förbud enligt 12, 13 eller 14 § är uppfyllda.

Ett föreläggande får förenas med vite.

61

Granskningsmyndighetens befogenheter

17 § Mottagaren av den utländska finansieringen ska på begäran av granskningsmyndigheten tillhandahålla de uppgifter eller handlingar som myndigheten behöver för sin granskning eller för att kontrol- lera att meddelade villkor eller förbud följs.

Granskningsmyndigheten får förelägga mottagaren att tillhanda- hålla uppgifter eller handlingar enligt första stycket.

Ett föreläggande får förenas med vite.

Uppgiftsskyldighet för Skatteverket

18 § Skatteverket ska utan föregående begäran lämna kontrollupp- gifter till granskningsmyndigheten om registrerade trossamfund, ide- ella föreningar och stiftelser som under ett kalenderår har tagit emot betalningar från utlandet för vilka kontrolluppgift ska lämnas enligt 23 kap. 1 § skatteförfarandelagen (2011:1244).

De uppgifter som ska lämnas är

1.mottagarens namn och organisationsnummer,

2.betalningens belopp i använd valuta,

3.betalningsdatum,

4.valutakod, och

5.vilket land som betalningen kommer från.

Administrativa sanktionsavgifter

19 § Granskningsmyndigheten får besluta att ta ut en sanktionsavgift av den juridiska person som

1.inte har gjort en anmälan till granskningsmyndigheten trots att anmälningsskyldighet har förelegat enligt 6 §,

2.har tagit emot utländsk finansiering i strid med förbudet i 7 §,

3.har tagit emot utländsk finansiering i strid med 11 §,

4.har tagit emot utländsk finansiering i strid med ett förbud en- ligt 12, 13, 14 eller 16 §,

5.har handlat i strid med villkor som har meddelats enligt 15 §,

6.har lämnat oriktiga uppgifter i samband med sin anmälan enligt 6 § eller vid fullgörandet av sin uppgiftsskyldighet enligt 17 §, eller

7.inte har fullgjort sin uppgiftsskyldighet enligt 17 §.

62

20 § Sanktionsavgiften ska bestämmas till lägst 25 000 kronor och högst 25 000 000 kronor.

21 § Vid bedömningen av om en sanktionsavgift ska tas ut och när storleken på avgiften ska bestämmas ska särskild hänsyn tas till

1.den skadliga inverkan på skyddsintressena som har uppstått eller kunnat uppstå till följd av överträdelsen,

2.om överträdelsen har varit uppsåtlig eller berott på oaktsamhet,

3.vad den avgiftsskyldige har gjort för att begränsa skadliga verk- ningar av överträdelsen, och

4.om den avgiftsskyldige tidigare har gjort sig skyldig till en över- trädelse.

22 § En sanktionsavgift får efterges helt eller delvis, om överträdel- sen är ringa eller ursäktlig eller om det annars med hänsyn till om- ständigheterna skulle vara oskäligt att ta ut avgiften.

23 § En sanktionsavgift får inte beslutas, om överträdelsen omfat- tas av ett föreläggande om vite och överträdelsen ligger till grund för en ansökan om att vitet ska dömas ut.

24 § En sanktionsavgift får beslutas bara om den som avgiften ska tas ut av har fått tillfälle att yttra sig inom två år från det att överträdel- sen ägde rum.

Ett beslut om sanktionsavgift ska delges.

25 § En sanktionsavgift ska betalas till granskningsmyndigheten inom 30 dagar från det att beslutet om att ta ut avgiften har fått laga kraft eller inom den längre tid som anges i beslutet.

Om sanktionsavgiften inte betalas i tid, ska granskningsmyndig- heten lämna den obetalda avgiften för indrivning. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga ford- ringar m.m.

Sanktionsavgiften tillfaller staten.

26 § En sanktionsavgift faller bort till den del beslutet om avgiften inte har verkställts inom fem år från det att beslutet fick laga kraft.

63

Straffbestämmelser

27 § För olovligt mottagande av utländsk finansiering döms till fäng- else i högst två år den som tar emot utländsk finansiering

1.till ett värde som överstiger 150 000 kronor utan att göra en anmälan avseende det mottagandet enligt 6 §,

2.till ett värde som överstiger 150 000 kronor efter att ha lämnat oriktiga uppgifter om finansieringen eller den utländska finansiären

ien anmälan enligt 6 §,

3.i strid med förbudet mot kringgående i 7 §, eller

4.i strid med förbud enligt 12, 13, 14 eller 16 § eller villkor som har meddelats i samband med beslut om godkännande enligt 15 §.

I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

28 § Om brott som anges i 27 § är grovt, döms för grovt olovligt mottagande av utländsk finansiering till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det sär- skilt beaktas om den mottagna finansieringen har avsett betydande värden eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art.

29 § Granskningsmyndigheten ska anmäla till åklagare när det finns anledning att anta att ett brott enligt denna lag har begåtts.

Förverkande

30 § Förverkande av egendom som har varit föremål för brott enligt denna lag får ske hos gärningsmannen eller hos den som har med- verkat till brottet, även om egendomen tillhör någon annan.

Överklagande

31 § Granskningsmyndighetens beslut om förbud enligt 12, 13 och 16 §§, beslut om förbud och förlängning av förbud enligt 14 §, beslut om godkännande med villkor enligt 15 §, beslut om föreläggande enligt 16 och 17 §§ samt beslut om sanktionsavgift enligt 19 § får över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

64

Andra beslut av granskningsmyndigheten enligt denna lag får inte överklagas.

Verkställighetsföreskrifter

32 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om verkställighet av denna lag.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.

2.Ett förbud enligt 12, 13 eller 14 § får inte grundas på utländsk finansiering som har tagits emot före ikraftträdandet.

65

1.2Förslag till lag (2028:000) om behandling av personuppgifter i ärenden om granskning av utländsk finansiering

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens syfte

1 § Syftet med denna lag är att ge granskningsmyndigheten möjlig- het att behandla personuppgifter på ett ändamålsenligt sätt och att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid sådan behandling.

Lagens tillämpningsområde

2 § Denna lag gäller vid granskningsmyndighetens behandling av personuppgifter i verksamhet som avser handläggning av ärenden enligt lagen (2028:000) om granskning av utländsk finansiering till registrerade trossamfund samt vissa ideella föreningar och stiftelser och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen.

Lagen gäller endast om behandlingen är helt eller delvis automati- serad eller om personuppgifterna ingår i eller kommer att ingå i ett register.

Förhållandet till annan reglering

3 § Denna lag kompletterar Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska per- soner med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), här benämnd EU:s dataskydds- förordning.

Vid behandling av personuppgifter enligt denna lag gäller lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskydds- förordning och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen, om inte annat följer av denna lag eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen.

66

Personuppgiftsansvar

4 § Granskningsmyndigheten är personuppgiftsansvarig för behand- ling av personuppgifter enligt denna lag.

Ändamål med behandling av personuppgifter

5 § Personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt för hand- läggningen av ett ärende om granskning av utländsk finansiering.

6 § Personuppgifter som avses i artikel 9.1 i EU:s dataskyddsförord- ning (känsliga personuppgifter) och uppgifter som avses i artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning (uppgifter som rör fällande domar i brottmål eller lagöverträdelser som innefattar brott) får behandlas under de förutsättningar som anges i 5 §.

7 § Personuppgifter som behandlas enligt denna lag får behandlas även för andra ändamål, under förutsättning att uppgifterna inte behandlas på ett sätt som är oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in.

Sökbegränsningar

8 § Det är förbjudet att utföra sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter eller uppgifter som rör fällande domar i brottmål eller lagöverträdelser som innefattar brott.

Tillgången till personuppgifter

9 § Tillgången till personuppgifter ska begränsas till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.

Längsta tid som personuppgifter får behandlas

10 § Personuppgifter får inte behandlas under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen.

67

Första stycket hindrar inte att en behörig myndighet arkiverar och bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial lämnas till en arkiv- myndighet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.

68

1.3Förslag till förordning (2028:000)

om granskning av utländsk finansiering till registrerade trossamfund samt vissa ideella föreningar och stiftelser

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

1 § Denna förordning innehåller kompletterande bestämmelser till lagen (2028:000) om granskning av utländsk finansiering till regi- strerade trossamfund samt vissa ideella föreningar och stiftelser.

Granskningsmyndighet och rätt att meddela föreskrifter

2 § Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor ska vara granskningsmyndighet enligt lagen (2028:000) om granskning av ut- ländsk finansiering till registrerade trossamfund samt vissa ideella föreningar och stiftelser.

3 § Myndigheten får meddela närmare föreskrifter om vilka upp- gifter en anmälan enligt lagen ska innehålla och om formerna för fullgörande av anmälningsskyldigheten.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.

69

1.4Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 35 kap. 10 e § och 40 kap. 7 f § offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

35 kap.

Sekretess till skydd för enskild i verksamhet som syftar till att förebygga eller beivra brott, m.m.

10 e §1

Sekretessen enligt 1 § hindrar inte att en uppgift lämnas till Brotts- förebyggande rådet när myndigheten utför uppgiften att vara kon- taktpunkt för myndigheter och andra beslutsorgan som inom ramen för sina respektive uppdrag fördelar offentliga medel eller på annat sätt granskar offentligt finansierade verksamheter, om uppgiften be- hövs i ett ärende om fördjupad granskning.

Sekretessen enligt 1 § hindrar inte heller att en uppgift lämnas till Brottsförebyggande rådet när myndigheten utför uppgiften att vara kontaktpunkt för den myndig- het som är granskningsmyndighet enligt lagen (2028:000) om gransk- ning av utländsk finansiering till registrerade trossamfund samt vissa ideella föreningar och stiftelser, om uppgiften behövs i ett ärende om fördjupad granskning.

En uppgift får lämnas endast om intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda.

1Senaste lydelse 2025:32.

70

40 kap.

Sekretess till skydd för enskild hos övriga myndigheter och i övriga verksamheter

7 f §2

Sekretess gäller i verksamhet hos Brottsförebyggande rådet som

2.ge råd och annat stöd till kommuner, myndigheter och andra aktörer som i sin verksamhet hanterar en oro för skolattacker.

Sekretessen enligt första stycket gäller för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.

2Senaste lydelse 2025:32.

71

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (2025:31) om viss personuppgiftsbehandling vid Brottsförebyggande rådet

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (2025:31) om viss personuppgifts- behandling vid Brottsförebyggande rådet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

2 §

Denna lag gäller vid behandling av personuppgifter vid Brotts-

2.ger behovsanpassat stöd till kommuner, myndigheter och andra aktörer som i sin verksamhet hanterar ärenden i vilka det finns en oro för att en eller flera personer ska genomföra en skolattack.

Lagen gäller endast om behandlingen är helt eller delvis auto- matiserad eller om personuppgifterna ingår i eller kommer att ingå i ett register.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.

72

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:1201) med instruktion till Brottsförebyggande rådet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2016:1201) med instruk- tion för Brottsförebyggande rådet att 7 c § ska ha följande lydelse.

7 c §1

Det nationella centrumet mot våldsbejakande extremism ska vara kontaktpunkt för myndigheter och andra beslutsorgan som inom ramen för sina respektive myndig- hetsuppdrag fördelar offentliga medel eller på annat sätt grans- kar offentligt finansierade verk- samheter. Inom ramen för upp- giften som kontaktpunkt ska centrumet, i fall som regleras sär- skilt, bistå med fördjupade gransk- ningar av verksamheter som kan antas ha kopplingar till vålds- bejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.

1Senaste lydelse 2024:701.

73

1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2024:699) om vissa fördjupade granskningar som utförs av Brottsförebyggande rådet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2024:699) om vissa fördjupade granskningar som utförs av Brottsförebyggande rådet att 1 och 2 §§ ska ha följande lydelse.

1 §

Av 7 och 7 c §§ förordningen (2016:1201) med instruktion för Brottsförebyggande rådet framgår att det nationella centrumet mot våldsbejakande extremism ska vara kontaktpunkt för myndigheter och andra beslutsorgan som inom ramen för sina respektive myndig- hetsuppdrag fördelar offentliga medel eller på annat sätt grans- kar offentligt finansierade verk- samheter. Det framgår också att centrumet inom ramen för upp- giften som kontaktpunkt, i fall som regleras särskilt, ska bistå med fördjupade granskningar av verksamheter som kan antas ha kopplingar till våldsbejakande extremism eller andra antidemo- kratiska miljöer. Denna förord- ning innehåller föreskrifter om i vilka fall centrumet ska bistå med sådana fördjupade granskningar och hur de ska utföras.

74

ning innehåller föreskrifter om i vilka fall centrumet ska bistå med sådana fördjupade granskningar och hur de ska utföras.

2 §

Centrumet ska på begäran av en sådan myndighet eller ett sådant annat beslutsorgan som avses i 1 § göra en fördjupad granskning av en verksamhet som ansöker om, tar del av eller kan komma att ta del av offentliga medel, om det i ett ärende finns anledning att anta att den aktuella verksamheten förhåller sig till våldsbejakande extre- mism eller andra antidemokratiska miljöer på ett sätt som ger myn- digheten eller beslutsorganet skäl att vidta åtgärder.

Centrumet ska även på begäran av den granskningsmyndighet som avses i 1 § göra en fördjupad gransk- ning av den som är föremål för granskning enligt lagen (2028:000) om granskning av utländsk finan- siering till registrerade trossamfund samt vissa ideella föreningar och stiftelser, om det finns anledning att anta att den som är föremål för granskning förhåller sig till vålds- bejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer på ett sätt som ger granskningsmyndigheten skäl att vidta åtgärder.

En begäran om bistånd med en fördjupad granskning ska vara motiverad och innehålla de konkreta omständigheter som medför att myndigheten eller beslutsorganet begär centrumets bistånd.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.

75

1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2025:900) med instruktion för Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2025:900) med instruk- tion för Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor att 2 § ska ha följande lydelse.

2 §

Myndigheten ska i sin verksamhet enligt 1 §

1.ta fram, samla och sprida kunskap,

2.bidra till samordning av statliga insatser,

ländsk finansiering till registrerade trossamfund och vissa ideella före- ningar och stiftelser.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.

76

kratin och dess institutioner. Det är nödvändigt att rikta insatser mot att bryta processer som kan leda till radikalisering av individer eller grupper. Det krävs fler åtgärder för att minska polarisering, radikali- sering och rekrytering till exempelvis våldsbejakande extremist- och terroristgrupper. Sådana grupper använder både lagliga och olagliga tillvägagångssätt för att få medel till sitt uppehälle och till sin verk- samhet. Finansiering av våldsbejakande extremism och terrorism kan bestå av att finansiellt stödja olika former av verksamheter eller aktiviteter som syftar till att öka rekryterings- och radikaliserings- förmågan. Det finns extremistiska miljöer som inte har någon kopp- ling till terrorism och som inte är våldsbejakande med ändå är anti- demokratiska. Som exempel kan nämnas ideologier som förespråkar ett totalitärt styrelseskick eller upphävande av grundläggande fri- och rättigheter för vissa grupper. Finansiering av verksamheter med kopp- lingar till våldsbejakande extremism och andra extremistiska eller antidemokratiska miljöer, som faller utanför terroristbrottslagen (2022:666), kan bidra till en tillväxt av sådana miljöer i Sverige.

Enligt vad som framgår av direktivet förekommer det i olika sam- manhang att trossamfund får stöd från andra länder eller utländska organisationer. Sådan finansiering kan ske direkt eller indirekt genom att exempelvis en utländsk stat möjliggör uppförandet av en religiös byggnad åt samfundet. Det gäller inte endast trossamfund som rela- tivt nyligen har etablerats i Sverige utan även till exempel frikyrkor med en lång historia i landet. Utöver trossamfund kan det även fin- nas andra organisationer inom civilsamhällets område som mottar utländsk finansiering. All utländsk finansiering av verksamheter i Sverige är inte problematisk. Det finns dock ett antal exempel på att trossamfund i Sverige mottagit utländskt stöd med antidemokra- tiska syften.

I direktivet anges att om en finansiär eller en verksamhet har kopp- lingar till extremism eller andra antidemokratiska miljöer riskerar finansieringen att leda till ökad radikalisering och att sådana miljöer stärks. Det är därför angeläget att se över möjligheterna att motverka att trossamfund och andra verksamheter finansieras i antidemokra- tiska, extremistiska eller radikaliserande syften. Därtill anges det att mot bakgrund av det försämrade säkerhetsläget, behovet av att värna vår demokrati och frånvaron av möjligheterna till kontroll på området, det vill säga utländsk finansiering, finns det behov av ett regelverk som förbjuder eller på annat sätt motverkar sådan utländsk finansier-

78

ing som riskerar att leda till att extremistiska och andra antidemokra- tiska miljöer stärks eller där syftet är att underminera demokratin och dess institutioner.

Utredningen har mot denna bakgrund fått uppdraget att

•kartlägga och analysera förekomsten av utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter och i vilka syften sådan finansiering sker,

•analysera och ta ställning till om sådan utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter som har extremistiska och andra antidemokratiska syften bör förbjudas, begränsas eller på annat sätt omfattas av särskild reglering,

•oavsett ställningstagande i sak föreslå ett regelverk som förbjuder sådan utländsk finansiering av trossamfund och andra verksam- heter som har extremistiska och andra antidemokratiska syften,

•kartlägga och beskriva hur andra jämförbara länder har reglerat utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Av direktivet framgår att reglerna behöver utformas med beaktande av grundläggande fri- och rättigheter. Enligt direktivet ska utred- ningen därför

•analysera och säkerställa att de förslag som lämnas är förenliga med de krav som ställs upp i regeringsformen, den europeiska konven- tionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläg- gande friheterna (Europakonventionen), Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga), den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR) och Sveriges åtaganden i övrigt när det gäller mänskliga fri- och rättigheter. Utredningen ska beakta proportionalitet och andra allmänna krav på rättssäkerhet när förslagen tas fram.

Enligt direktivet ska utredningen även göra en konsekvensutredning i enlighet med förordningen (2024:183) om konsekvensutredningar. Utredningen ska särskilt analysera vilka konsekvenser de förslag som lämnas har för Sveriges säkerhet, brottsbekämpningen och det brotts-

79

förebyggande arbetet. Utredningen ska också beakta vilka konsekven- ser förslagen får för trossamfunden och andra civilsamhällesorganisa- tioner.

Direktivet finns i bilaga 1.

2.2Utredningens arbete

Utredningens arbete påbörjades i juni 2025 och har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med experter och sakkunniga. Utredningen har haft nio sammanträden, varav ett två- dagarssammanträde och två digitalt. Utöver sammanträdena har det förekommit ett flertal underhandskontakter där experter och sak- kunniga har bidragit med viktig kunskap och betydelsefulla synpunk- ter. Genom expertgruppen har utredningen löpande utbytt informa- tion med de myndigheter som har varit representerade. Dessutom har utredaren och sekreterarna haft flera externa kontakter med företrädare för olika myndigheter och privata aktörer, däribland Skatteverket, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) och Svenska Bankföreningen. Utredaren har även deltagit när regeringens råd för kontakt med trossamfunden (Ku 2000:F) har haft möte. Utredningen har därtill följt relevant arbete inom Regeringskansliet.

När utredningen i detta betänkande hänvisar till synpunkter som har förts fram av myndigheter eller andra organ avses synpunkter som har framförts till utredningen vid ovan beskrivna kontakter.

2.3Inledande avgränsningar

2.3.1Direktivets formulering och dess tolkningsutrymme

I utredningens direktiv anges att utredningen ska överväga och före- slå regler som förbjuder eller på annat sätt motverkar utländsk finan- siering av trossamfund och andra verksamheter i Sverige med kopp- ling till islamism, extremism och andra antidemokratiska intressen. Formuleringen andra verksamheter är mycket vid. I direktivet har regeringen inte preciserat vilka subjekt eller associationsformer som ska följa de skyldigheter som ett regelverk uppställer utöver att ange att det utöver trossamfund exempelvis kan handla om civilsamhälles-

80

organisationer i form av stiftelser eller ideella föreningar, eller samt- liga verksamheter som har koppling till extremistiska och antidemo- kratiska stater eller miljöer. Att göra en avgränsning har i stället överlåtits till utredningen.

Formuleringen andra verksamheter har visat sig vara svår att han- tera i praktiken. Begreppet verksamhet saknar en rättslig definition. Det kan i stället avse en mängd olika saker, exempelvis en juridisk person, en organisatorisk enhet utan självständig ställning i rättslig mening samt löpande aktivitet som bedrivs av en eller flera fysiska personer. I direktivet görs det ingen tydlig åtskillnad på vad som bedrivs och vem som ska vara skyldig att följa ett regelverk. En sådan distinktion måste därför göras.

Mot bakgrund av detta har utredningen behövt ta ställning till vilka kategorier av mottagare av utländsk finansiering som utred- ningen ska avgränsa sig till. I det följande redogörs för de alternativ som utredningen har övervägt och de skäl som har lett fram till be- dömningen att utredningen har valt att avgränsa sig till trossamfund, ideella föreningar och stiftelser.

2.3.2Ett regelverk förutsätter identifierbara mottagare

Ett regelverk som uppställer skyldigheter, det vill säga att anmäla, söka tillstånd, redovisa eller underlåta att ta emot viss finansiering, förutsätter att det finns en identifierbar organisation som kan om- fattas av en reglering, ta emot förelägganden och bli föremål för sank- tioner. Informella nätverk och sammanslutningar utan juridisk form saknar dessa egenskaper; de kan inte delges, de kan inte åläggas att betala sanktionsavgifter och de kan inte vara part i ett förvaltnings- rättsligt förfarande.

En reglering som, med hänvisning till direktivets vida formulering, skulle rikta sig mot verksamheter utan koppling till en identifierbar organisation riskerar dessutom att i praktiken träffa de enskilda indi- vider som deltar i eller leder verksamheten. Det skulle ge upphov till oproportionerliga ingrepp i enskildas handlingsfrihet och inte vara förenligt med föreningsfriheten (2 kap. 1 § 5 regeringsformen och artikel 11 i Europakonventionen).

Utredningen kommer därför till slutsatsen att inte närmare be- handla organisationer som inte kan identifieras och nås i rättslig

81

mening. Utredningen har därför valt bort informella nätverk och sammanslutningar utan juridisk form från tillämpningsområdet, inte av det skälet att de alltid är ofarliga, utan på grund av att ett regelverk som riktar sig mot dem inte kan utformas på ett rättsligt godtagbart sätt.

2.3.3Alternativet att inkludera aktiebolag och andra associationsformer

Utredningen har övervägt om även aktiebolag, ekonomiska före- ningar och andra associationsformer med vinstsyfte eller ekonomiskt ändamål kan anses omfattas av direktivet. Sådana aktörer kan i och för sig omfattas av ett regelverk. Utredningen bedömer dock att associationsformer med ekonomiskt ändamål faller utanför det om- råde som direktivet adresserar. Direktivet tar sikte på bristen på trans- parens i den ideella sektorn och på organisationer som i huvudsak bedriver verksamhet med allmännyttiga ändamål. Associationsformer med ekonomiskt ändamål kännetecknas av att verksamheten bedrivs i syfte att främja medlemmarnas eller ägarnas ekonomiska intressen, vilket skiljer dem i grunden från de organisationsformer som direkti- vet avser. Att inkludera aktiebolag och ekonomiska föreningar skulle enligt utredningens bedömning innebära en utvidgning av uppdraget som saknar stöd i direktivet.

2.3.4Verksamheter som regleras

av områdesspecifik lagstiftning

Ytterligare en avgränsning gällande utredningens arbete följer av att vissa verksamheter redan är föremål för specifik reglering som, direkt eller indirekt, adresserar de problem som direktivet pekar ut. Utred- ningen har identifierat flera sådana områden där områdesspecifik lagstiftning redan uppställer krav på demokratisk lämplighet, trans- parens eller tillstånd. Enligt utredningen saknas det skäl att i dags- läget se över dessa områden med risk för att ytterligare regler skulle medföra otydlighet och en onödig administrativ börda.

Skollagen (2010:800) reglerar enskilda huvudmäns rätt att bedriva utbildningsverksamhet och uppställer krav på bland annat lämplighet och ekonomisk stabilitet. Statsbidragsgivningen till fristående skolor

82

är villkorad och Skolinspektionen utövar tillsyn över att verksam- heter bedrivs i enlighet med gällande regelverk. En friskola som be- drivs av en ideell förening eller en stiftelse och som mottar utländsk finansiering skulle kunna komma att träffas av ett regelverk som omfattar sådana associationsformer. Enligt utredningens bedömning är emellertid utbildningsverksamhet som är tillståndspliktig och som är föremål för tillsyn enligt skollagen ett sådant område som inte bör omfattas av utredningens arbete. Det finns, enligt utredningen, inte skäl att ålägga sådana huvudmän ett parallellt regelverk för transparens när de redan är underkastade ett heltäckande tillsynssystem med möjlighet att återkalla tillstånd. Enligt utredningens bedömning bör utredningens arbete därför inte omfatta dessa verksamheter.

Ytterligare ett exempel på sådan områdesspecifik lagstiftning är lagen (2023:560) om granskning av utländska direktinvesteringar. Lagen syftar till att hindra utländska direktinvesteringar i svensk skyddsvärd verksamhet som kan inverka skadligt på Sveriges säker- het eller på allmän ordning eller allmän säkerhet i Sverige. Lagen gäller för investeringar i skyddsvärd verksamhet som bedrivs av ett sådant aktiebolag, europabolag eller handelsbolag eller av en sådan ekonomisk förening eller stiftelse som har säte i Sverige. Mot bak- grund av att det redan finns en reglering inom detta område bedömer utredningen att det inte heller bör omfattas av utredningens arbete.

Det föreslås i betänkandet Skärpt kontroll av utländska fastighets- förvärv (SOU 2024:84) att det ska införas en ny lag med krav på förvärvstillstånd vid vissa överlåtelser och upplåtelser av fast egendom. Förslaget har remissbehandlats. Mot bakgrund av att det finns för- slag till lagstiftning på detta område bedömer utredningen att det inte bör omfattas av utredningens arbete.

2.3.5Politiska partier

Utredningens arbete bör inte heller omfatta politiska partier. Det första skälet till det hänger samman med den ställning som politiska partier intar i den svenska demokratin. Partier är centrala aktörer i den representativa demokratin, och deras rätt att verka och finansiera sin verksamhet åtnjuter ett starkt skydd genom föreningsfriheten. Att låta politiska partier omfattas av ett regelverk som ger en tillsyns- myndighet befogenhet att granska och bedöma dess finansiering med

83

utgångspunkt i kriterier om antidemokratiska syften eller extremis- tiska inslag skulle kunna få allvarliga konsekvenser. Gränsdragnings- problematiken i förhållande till bland annat yttrandefriheten skulle bli betydande.

Ytterligare ett skäl är att finansiering av politiska partier redan regleras. Lagen (2018:90) om insyn i finansiering av partier, den så kallade insynslagen, uppställer bland annat skyldighet att redovisa intäkter och förbud mot anonyma bidrag. Insynslagen är just nu under omarbetning. I regeringens proposition Ökad insyn i politiska processer (prop. 2025/26:258) föreslås bland annat ändringar i insyns- lagen som innebär att ett förbud införs för partier och andra som omfattas av lagen att ta emot anonyma och utländska bidrag oavsett belopp, att partiernas redovisningsskyldighet utökas och att gransk- ningen av att regelverket efterlevs skärps. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2027. Ett sådant förbud, om det genomförs, innebär att de hot från utländskt håll mot politiska partier som direk- tivet avser att motverka kan motverkas med hjälp av den områdes- specifika regleringen. Politiska partier omfattas därför inte av utred- ningens arbete.

2.3.6Gärningar som redan är kriminaliserade

I direktivet anges att det finns ett flertal bestämmelser som redan kriminaliserar exempelvis ageranden som motarbetar det demo- kratiska styrelseskicket eller handlingar som på vissa sätt försöker påverka den allmänna åsiktsbildningen. Det gäller bland annat be- stämmelserna om tagande av utländskt understöd (19 kap. 13 § brotts- balken), uppvigling (16 kap. 5 § brottsbalken), brott mot medborger- lig frihet (18 kap. 5 § brottsbalken) samt de gärningar som omfattas av terroristbrottslagen.

De befintliga straffbestämmelserna förutsätter i regel uppsåt att påverka den allmänna meningen i frågor av grundläggande natur eller ett direkt samband med terroristbrott. Finansiering av verksamheter som bidrar till radikalisering eller stärker antidemokratiska miljöer utan ett sådant kvalificerat syfte faller utanför dessa bestämmelser.

Utredningen avser inte att reglera sådana gärningar som redan är straffbelagda på annat sätt, och inte heller att se över eller komplet- tera sådana straffrättsliga bestämmelser; ett sådant uppdrag ryms

84

inte i direktivet. Utredningens uppdrag tar i stället sikte på sådan form av antidemokratisk verksamhet som i dag varken är kriminali- serad eller föremål för annan rättslig reglering. Det är exempelvis verksamheter som kan bidra till radikalisering, stärka extremistiska miljöer eller underminera demokratin, utan att nå upp till straffansvar.

2.3.7Utredningens arbete ska omfatta trossamfund, ideella föreningar och stiftelser

Utredningen bedömer att arbetet bör begränsas till att behandla tros- samfund, ideella föreningar och stiftelser. Dessa tre kategorier täcker in de praktiska fall som beskrivs i direktivet. Utredningen motiverar en sådan avgränsning med ytterligare tre skäl. Det första skälet är insyn. De tre associationsformerna är de där bristen på transparens i finansieringsflöden historiskt sett har varit störst. Till skillnad från aktiebolag omfattas associationsformerna sällan av redovisningsskyl- dighet och kravet på revision är begränsat. Det andra skälet är risk. Utredningens kartläggning pekade i ett tidigt skede på att det inom dessa associationsformer har förekommit utländsk finansiering som kan inverka skadligt på skyddsvärda intressen. Det sista skälet är prak- tiskt. En reglering förutsätter organisationer som kan nås, föreläggas och bli föremål för sanktioner på ett rättsligt godtagbart sätt.

Avgränsningen är inte avsedd att ge uttryck för uppfattningen att det inte kan förekomma problematisk utländsk finansiering när det gäller andra associationsformer. Den speglar i stället en bedömning av inom vilket område det främst saknas reglering, var kartläggningen visar att riskerna är störst och inom vilket område ett regelverk kan utformas och tillämpas på ett ändamålsenligt och proportionerligt sätt. Utredningen utesluter emellertid inte att tillämpningsområdet för regelverket kan behöva ses över om den faktiska problembilden ändras.

Ovan gjorda avgränsningar är inte heller helt okomplicerade. Inom vissa områden behöver mer långtgående överväganden göras och utredningen återkommer därför till dessa senare i betänkandet.

85

2.4Betänkandets disposition

Betänkandet består av 20 kapitel. Utredningens författningsförslag finns i kapitel 1. I kapitel 2 återfinns denna redovisning av utred- ningens uppdrag, arbete och inledande avgränsningar.

I kapitel 3 ges en översikt över det civila samhället i Sverige. I kapi- tel 4 redovisas det aktuella säkerhetsläget och i kapitel 5 ges en över- siktlig beskrivning över våldsbejakande extremism och andra anti- demokratiska rörelser i Sverige. Kapitel 6 innehåller utredningens kartläggning av utländsk finansiering.

I kapitel 7 behandlas behovet av en reglering. I nästföljande kapi- tel, kapitel 8 och 9, redovisas grundläggande regleringar och regler- ingar i några jämförbara länder.

I kapitel 10 redovisas utredningens överväganden gällande in- förandet av en ny lag om granskning av utländsk finansiering. Kapi- tel 11 behandlar valet av granskningsmyndighet.

Behandling av personuppgifter och personuppgiftsbehandling i ärenden om utländsk finansiering behandlas i kapitel 12 och 13. I kapi- tel 14 redogörs för utredningens överväganden kring införandet av en ny lag om behandling av personuppgifter i ärenden om utländsk finansiering. I kapitel 15 och 16 behandlar utredningen frågor om offentlighet och sekretess. I kapitel 17 redovisas utredningens be- dömningar kring samverkan och uppgiftsskyldighet.

I kapitel 18 finns utredningens överväganden i fråga om ikraft- trädande- och övergångsbestämmelser.

Konsekvenserna av utredningens förslag redovisas i kapitel 19. Kapitel 20 innehåller en kommentar till de författningsförslag

som redovisas i kapitel 1.

Sist i betänkandet finns utredningens direktiv i bilaga 1.

86

3.2Begreppet det civila samhället

I propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55) som överlämnades av regeringen till riksdagen i november 2009, och vars förslag bifölls i mars 2010, definierades begreppet det civila samhället som ”en arena, skild från staten, marknaden och det en- skilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen”. Användningen av begrep- pet motiverades med att det var angeläget att använda ett begrepp som inte är begränsande och exkluderande, samt att det är ett ut- tryck som de aktörer som det i första hand är fråga om anser sig tillhöra. Det ideella syftet, att vilja bidra till samhällets utveckling eller till lösningen av ett problem eller behov, var enligt propositio- nen ett viktigt karaktärsdrag för organisationerna inom det civila samhället. Samtidigt är det vanligt att organisationerna använder sig av näringsverksamhet och annan ekonomisk verksamhet för att främja ett överordnat ideellt syfte. Som ytterligare argument för användning av begreppet framfördes bland annat att det låg nära det engelska uttrycket civil society samt att begreppet är öppet i fråga om former av organisering och tydligt omfattar till exempel nätverk, upprop och andra samverkansformer som inte är egna juri- diska personer. Av propositionen framgår att avsikten med begrep- pet var att omfatta och bekräfta områdets hela bredd och variation, samt att det är värdefullt att det civila samhället präglas av mångfald i den bemärkelsen att olika aktörer kan bidra med ideellt engagemang och verksamhet utifrån sin specifika karaktär, kunskap och erfaren- het. Sådan variationsrikedom borde, enligt propositionen, både er- kännas och uppmuntras av politiken för det civila samhället.1

Begreppet och dess innebörd har därefter återkommit i bland annat Utredningen för ett stärkt civilsamhälles betänkande Palett för ett stärkt civilsamhälle (SOU 2016:13) och Demokrativillkors- utredningens betänkande Demokrativillkor för bidrag till civilsam- hället (SOU 2019:35).

1Prop. 2009/10:55 s. 28 och 46 f.

88

3.3Associationsformer i det civila samhället

3.3.1Inledning

Det civila samhället avgränsas till aktörer med allmännyttigt syfte eller med syfte att möta ett behov bland medlemmarna själva, vilket i sig ofta kan betecknas som allmännyttigt. Detta utesluter dock inte att ekonomisk verksamhet kan bedrivas som ett sätt att skapa resurser för att främja ändamålet. Annorlunda uttryckt kan vinst inom det civila samhället utgöra ett medel, men inte ett mål.2

Det civila samhället består av formaliserade organisationer. De vanligaste associationsformerna i denna del är ideella föreningar, regi- strerade trossamfund och stiftelser. Även vissa ekonomiska fören- ingar, en form av aktiebolag och samfällighetsföreningar kan pla- ceras i denna kategori. Utöver dessa associationsformer omfattar det civila samhället även verksamheter som inte är egna juridiska personer eller formella sammanslutningar, såsom nätverk och upprop.3

3.3.2Ideella föreningar

Den vanligaste associationsformen inom det civila samhället är den ideella föreningen. Det finns inte någon lag som reglerar ideella fören- ingars uppkomst, verksamhet eller upphörande. Den ideella fören- ingen karakteriseras däremot av att den ska ha medlemmar och vara av ideell karaktär. Med ideell karaktär avses att föreningen antingen har en ideell målsättning, oavsett om den bedriver ekonomisk verk- samhet eller inte, eller att den främjar sina medlemmars ekonomiska intressen men utan ekonomisk verksamhet. Med ekonomisk verksam- het avses en affärsmässigt organiserad och bedriven verksamhet.4

Ideella föreningar brukar delas in i tre olika kategorier. Den första är föreningar som genom icke-ekonomisk verksamhet främjar sina medlemmars ekonomiska intressen, till exempel fackliga organisatio- ner och branschorganisationer. Den andra kategorin är föreningar som genom icke-ekonomisk verksamhet främjar ideella intressen, till exempel politiska partier och intresseorganisationer. I den tredje kategorin finns sådana föreningar som genom ekonomisk verksamhet

2Prop. 2009/10:55 s. 9.

3Prop. 2009/10:55 s. 9.

4Prop. 2009/10:55 s. 9 f.

89

främjar ideella intressen, till exempel hemslöjdsföreningar som främ- jar hemslöjden bland annat genom att sälja hemslöjdsprodukter.5

En ideell förening blir en juridisk person när den bildas av med- lemmarna. Det sker när ett antal individer eller juridiska personer kommer överens om att samverka för en gemensam målsättning som formaliseras i föreningens stadgar. Stadgarna ska innehålla föreningens namn och ändamål samt bestämmelser om hur beslut i föreningens angelägenheter ska fattas. Därtill finns ett krav på att föreningen ska ha en styrelse eller ett ledningsorgan som kan företräda fören- ingen. Trots avsaknaden av skrivna civilrättsliga regler står de ideella föreningarna inte utanför rättssystemet. De ideella föreningarnas regelverk skapas genom de stadgar som medlemmarna väljer att for- mulera och anta. Därtill har domstolarna utformat vissa grundläg- gande regler genom rättspraxis.6

Det finns inte något krav på registrering för att den ideella fören- ingen ska få rättskapacitet. Därför finns det inte heller något hel- täckande register över ideella föreningar. Däremot kan Skatteverket tilldela en ideell förening ett organisationsnummer om den själv an- söker om det eller om en statlig myndighet begär det enligt lagen (1974:174) om identitetsbeteckning för juridiska personer m.fl. Det finns dock inte något krav på att alla ideella föreningar ska ha ett organisationsnummer.

Det förhållandet att det saknas en lag om ideella föreningar inne- bär inte att ideella föreningar inte träffas av annan lagstiftning. För ideella föreningar som bedriver näringsverksamhet uppställs krav i lagstiftningen på bland annat bokföring, årsredovisning, skatteinbetal- ning och registrering. Till exempel ska en ideell förening som bedri- ver näringsverksamhet och som är skyldig att upprätta årsredovis- ning registreras hos Bolagsverket. Om en ideell förening bedriver näringsverksamhet med bokföringsskyldighet ska exempelvis bok- föringslagen (1999:1078) tillämpas. En ideell förening som säljer varor eller tjänster omfattas av civilrättslig lagstiftning, inklusive konsumentskyddslagstiftning. Fungerar en ideell förening som arbets- givare, träffas föreningen av arbetsrättslig lagstiftning. En ideell förening som bedriver näringsverksamhet utan att vara skyldig att upprätta årsredovisning kan registrera sig enligt handelsregister- lagen (1974:157).

5Prop. 2009/10:55 s. 10.

6Prop. 2009/10:55 s. 10.

90

Ideella föreningar är som huvudregel bokföringsskyldiga endast om värdet av tillgångarna överstiger en och en halv miljon kronor (2 kap. 2 § bokföringslagen). Ideella föreningar som bedriver närings- verksamhet eller är moderföretag i en koncern är dock alltid bokför- ingsskyldiga.

3.3.3Registrerade trossamfund

Registrerade trossamfund är en associationsform som infördes genom lagen (1998:1593) om trossamfund. Lagen var ett resultat av att rela- tionerna mellan staten och Svenska kyrkan hade ändrats. Innan dess verkade de flesta trossamfund som ideella föreningar eller stiftelser. Det finns fortsatt organisationer som bedrivs för religiösa ändamål utan att vara registrerade trossamfund. Ett trossamfund som inte registreras verkar oftast som en ideell förening.7

Med registrerat trossamfund avses Svenska kyrkan och trossamfund som har registrerats enligt lagen om trossamfund. Ett trossamfund kan på egen begäran registreras om det uppfyller vissa i lagen upp- ställda krav. Aktiebolag, ekonomiska föreningar och stiftelser får inte registreras som trossamfund. Registreringen ger trossamfundet rättskapacitet, ett skydd åt dess namn samt möjlighet att få statlig hjälp att beräkna och ta in avgifter från de som tillhör trossamfundet.

De bestämmelser som finns för ideella föreningar gäller huvud- sakligen även för registrerade trossamfund.8 Till skillnad från ideella föreningar ska dock registrerade trossamfund alltid tilldelas organi- sationsnummer. Registrerade trossamfund tilldelas organisations- nummer av Kammarkollegiet som, enligt förordningen (1999:731) om registrering av trossamfund, är registreringsmyndighet. Kammar- kollegiet ansvarar även för ett register över trossamfunden.

Registrerade trossamfund är som huvudregel endast bokförings- skyldiga om värdet av tillgångarna överstiger en och en halv miljon kronor (2 kap. 2 § bokföringslagen). Registrerade trossamfund som bedriver näringsverksamhet eller är moderföretag i en koncern är dock alltid bokföringsskyldiga.

Utredningen återkommer till trossamfund i avsnitt 3.9.

7Prop. 2009/10:55 s. 11 f.; SOU 2016:13 s. 67.

8Prop. 2009/10:55 s. 12.

91

3.3.4Stiftelser

En stiftelse kännetecknas av att den är en självägande förmögenhet och att den saknar medlemmar och ägare. En stiftelse bildas vanligt- vis genom att någon eller några personer anslår medel som ska an- vändas för att främja ett visst ändamål. Stiftelsen lever därefter sitt eget liv. Den kan med andra ord inte beskrivas som en typiskt sett demokratisk organisationsform, vilket dock inte utesluter att många stiftelser har ett angeläget och allmännyttigt ändamål.9

Stiftelselagen (1994:1220) innehåller civilrättsliga regler för stif- telser och bestämmelser om tillsyn och registrering. Enligt lagen finns det fyra former av stiftelser: vanliga stiftelser (vilka huvudsak- ligen delas in i avkastningsstiftelser och verksamhetsstiftelser), in- samlingsstiftelser, kollektivavtalsstiftelser samt pensions- och per- sonalstiftelser som regleras av lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. Därtill finns det några mindre vanligt före- kommande stiftelseformer såsom familjestiftelser och vinstandels- stiftelser. I förhållande till frågor om det civila samhället är det främst de vanliga stiftelserna och insamlingsstiftelserna som är relevanta.10

En stiftelse är en juridisk person så snart den har bildats. Det krävs alltså ingen registrering för att stiftelsen ska uppnå rättskapa- citet. En stiftelse ska dock registreras hos registreringsmyndigheten, det vill säga vissa länsstyrelser. Dessa länsstyrelser ansvarar även för ett register över stiftelserna. Vid registreringen tilldelas stiftelsen ett organisationsnummer av Skatteverket.

Stiftelser är som huvudregel bokföringsskyldiga endast om värdet av tillgångarna överstiger en och en halv miljon kronor (2 kap. 3 § bokföringslagen). Vissa i lagen angivna stiftelser är dock alltid bok- föringsskyldiga, exempelvis stiftelser som bedriver näringsverksam- het, insamlingsstiftelser och stiftelser som har bildats av eller till- sammans med staten, en kommun eller en region.

3.3.5Ekonomiska föreningar

En ekonomisk förening är en särskild, lagreglerad associationsform. Denna associationsform regleras i första hand i lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar. För vissa ekonomiska föreningar, till

9Prop. 2009/10:55 s. 12.

10Prop. 2009/10:55 s. 13.

92

exempel bostadsrättsföreningar och sambruksföreningar, gäller dock särskild lagstiftning.

Av lagen framgår att en förening ska anses vara en ekonomisk förening om den har till syfte att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom ekonomisk verksamhet i vilken medlemmar deltar som konsumenter eller andra förbrukare, som leverantörer, med egen arbetsinsats, genom att använda föreningens tjänster eller på något annat liknande sätt. En ekonomisk förening har således till syfte att främja sina medlemmars ekonomiska intressen genom ekonomisk verksamhet. Denna verksamhet ska därtill vara i huvudsak kooperativ, det vill säga att medlemmarna på olika sätt ska delta i verksamheten. Den kooperativa karaktären markeras genom att medlemskapet i princip ska vara öppet och att varje medlem som huvudregel har en röst vid föreningsstämman. En ekonomisk förening ska ha minst tre medlemmar som inte är investerande medlemmar. Föreningen ska därtill ha stadgar, en styrelse och minst en revisor. Verksamheten i en ekonomisk förening bedrivs, liksom verksamheten i ett aktiebolag, utan personligt ansvar för medlemmarna.

Ekonomiska föreningar ska registreras i ett register som förs av Bolagsverket. Om det inte sker, får föreningen inte rättskapacitet. Syftet med registreringskravet är att få offentlig kontroll över att föreningsbildningen har gått rätt till och att skyddsreglerna för med- lemmar och borgenärer har iakttagits. Bolagsverket ska pröva om en förening uppfyller kraven för registrering men prövningen blir i regel enbart formell.11

Av lagen framgår att endast kooperativa ekonomiska föreningar ska registreras. Lagen tillåter dock även att så kallade medlemsfräm- jande föreningar, som själva inte bedriver någon ekonomisk verksam- het som medlemmarna deltar i och på visst sätt avviker från grund- kriterierna för en ekonomisk förening, registreras som ekonomiska föreningar.12

Majoriteten av de ekonomiska föreningarna räknas inte till det civila samhället eftersom ekonomiska föreningar ska främja sina med- lemmars ekonomiska intressen och därmed inte kan anses ha ett allmännyttigt eller ideellt syfte. Av propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55) framgår emellertid att vissa eko-

11Mallmén, A., Andersson, S. & Thorstorp, B., Lagen om ekonomiska föreningar: en kommentar (22 oktober 2025, version 6A, JUNO), kommentaren till 2 kap. 2 §.

12Mallmén, A., Andersson, S. & Thorstorp, B., Lagen om ekonomiska föreningar: en kommentar (22 oktober 2025, version 6A, JUNO), Inledning.

93

nomiska föreningar kan anses höra till det civila samhället. Som exempel nämns den så kallade nykooperationen som uppstått ur ett behov för brukare och personal att ta hand om och fortsätta sådan verksamhet som tidigare bedrivits av offentlig sektor, till exempel förskolor. Kooperativ inom nykooperation är ofta små och verkar lokalt. Sociala målsättningar är ofta ledande i dessa verksamheter, liksom en strävan att bedriva verksamheten i en form som bygger på inflytande för brukare och personal. Enligt propositionen måste det avgöras från fall till fall vilka kooperativ som kan anses tillhöra det civila samhället.13

Det finns också ekonomiska föreningar som bildats enligt äldre lagstiftning vilket möjliggjorde att föreningar registrerades som eko- nomiska föreningar trots att deras verksamhet var av ideell karaktär. Även dessa föreningar räknas till det civila samhället. I inkomstskatte- lagstiftningen finns även bestämmelser som innebär att en ekono- misk förening, som med stöd av övergångsbestämmelser fått bestå som registrerad ekonomisk förening, kan behandlas som en ideell förening i skattehänseende. En sådan förening kvalificerar sig därför för de undantag som gäller de ideella föreningarnas skattskyldighet. Det finns även ekonomiska föreningar som har dubbla syften, det vill säga att främja såväl sina medlemmars ekonomiska intressen som ideella ändamål. De kan även bedriva verksamhet av dubbel natur, såväl ekonomisk som icke-ekonomisk.14

3.3.6Aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning

Ett aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (förkortat svb) är ett privat aktiebolag av särskilt slag. I flera avseenden gäller för ett sådant aktiebolag samma regler som för andra privata aktie- bolag. Ett aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning känne- tecknas emellertid av att verksamheten drivs i ett annat syfte än att ge aktieägarna vinst. Lagstiftaren har med denna bolagsform velat tillhandahålla en företagsform som har det privata aktiebolagets ut- vecklade organisation och flexibilitet, men som samtidigt är ägnad för verksamhet utan vinstsyfte eller med endast begränsat vinstsyfte.

13Prop. 2009/10:55 s. 15.

14Prop. 2009/10:55 s. 15.

94

Behovet av en sådan företagsform har ansetts finnas bland annat på hälso- och sjukvårdens område.15

Av aktiebolagslagen (2005:551) framgår att i bolagsordningen för ett aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning ska det anges att bolaget är ett sådant aktiebolag. Införandet av en sådan föreskrift i bolagsordningen, tillsammans med registrering av detta, gör att bolaget blir ett aktiebolag med särskild vinsutdelningsbegräns- ning. Därtill ska ett bolag av detta slag ha minst en revisor. I bolaget får endast en viss begränsad vinstutdelning ske på det kapital som aktieägare tillskjutit till bolaget som betalning för aktier. Beloppet får inte överstiga ett belopp motsvarande statslåneräntan med tillägg om en procentenhet.

Det har antagits att denna sorts aktiebolag kan ge en slags ”garanti- stämpel” med goodwill-skapande effekt och öka allmänhetens förtro- ende för den aktuella verksamheten. Det har också antagits att denna sorts aktiebolag kan attrahera ett särskilt slag av investerare som, för att satsa kapital, vill få garantier för att satsade medel och upparbetade överskott stannar kvar i företaget. Det kan i praktiken leda till att aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning blir ett alternativ till ideella föreningar och stiftelser.16

3.3.7Samfälligheter och samfällighetsföreningar

En samfällighet är en egendom, till exempel mark, vatten, en anlägg- ning eller en rättighet, som ägs gemensamt av flera fastigheter. De som äger fastigheterna äger alltså också samfälligheten tillsammans.

Samfälligheter kan förvaltas antingen direkt av delägarna (delägar- förvaltning) eller av en särskilt bildad samfällighetsförening (fören- ingsförvaltning). Medlemmar i samfällighetsföreningen blir de som är delägare i samfälligheten. Sammanslutningen bildas enlig lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter.

En samfällighetsförening är en juridisk person. En samfällighets- förening ska registreras hos Lantmäteriet, som håller det så kallade samfällighetsföreningsregistret.

15Andersson, S., Johansson, S. & Skog, R., Aktiebolagslagen: en kommentar (4 juni 2025, ver- sion 20, JUNO), kommentaren till 32 kap. 1 §.

16Andersson, S., Johansson, S. & Skog, R., Aktiebolagslagen: en kommentar (4 juni 2025, ver- sion 20, JUNO), kommentaren till 32 kap. 1 §.

95

Samfällighetsföreningar är som huvudregel bokföringsskyldiga endast om värdet av tillgångarna överstiger en och en halv miljon kronor (2 kap. 2 § bokföringslagen). Samfällighetsföreningar som bedriver näringsverksamhet eller är moderföretag i en koncern är dock alltid bokföringsskyldiga.

3.3.8Kort om allmännyttigt ändamål

För att en stiftelse, en ideell förening eller ett registrerat trossam- fund ska kunna bli skattegynnat, det vill säga inskränkt skattskyldig, ska den främja ett eller flera allmännyttiga ändamål (7 kap. 4 § in- komstskattelagen [1999:1229]). Ändamålskravet ställer enbart krav på att stiftelsen, den ideella föreningen eller det registrerade tros- samfundet ska ha ett eller flera allmännyttiga ändamål, inte i vilken grad ändamålet ska främjas. En stiftelse, en ideell förening eller ett registrerat trossamfund kan således ha andra ändamål än allmännyt- tiga och fortfarande uppfylla ändamålskravet. Det innebär också att om en stiftelse, ideell förening eller ett registrerat trossamfund inte främjar något allmännyttigt ändamål alls så är ändamålskravet inte uppfyllt. I ovan angivna bestämmelse definieras inte vad som avses med allmännyttigt ändamål. Bestämmelsen innehåller dock en exemp- lifierande uppräkning, bland annat idrott, kultur, politisk verksamhet och religiös verksamhet. Tolkningen av begreppet allmännytta ska ta sin utgångspunkt i den uppräkningen. Ändamålet bör ha en sådan karaktär att det är av samhällelig natur och bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar samhället vilar på. Verksam- het som strider direkt mot det som är acceptabelt från allmän synpunkt innefattas inte i begreppet. Ändamålet får inte heller vara av säregen karaktär.17

3.4Det civila samhällets olika roller

Det civila samhället och dess aktörer agerar i flera olika roller och har på så sätt flera viktiga funktioner i samhället. Av propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55) framgår att det

17Prop. 2013/14:1 s. 287 ff.

96

går att urskilja tre roller. Skillnaderna mellan de olika rollerna är dock inte alltid klara, och ofta kombineras flera roller.18

Det civila samhällets organisationer har en viktig roll som röst- bärare och opinionsbildare, och i denna egenskap är organisationerna inom det civila samhället centrala för demokratin. I den rollen kan de ge röst åt olika gruppers behov, värderingar och intressen, men också agera påtryckare och kritisera den offentliga maktutövningen och på så sätt fungera som en motvikt till och dialogpartner för den offentliga makten. Denna roll kännetecknas huvudsakligen av demo- kratiskt uppbyggda organisationer såsom en förening eller ett regi- strerat trossamfund. Även andra ideella aktörer, till exempel stiftelser, är ofta aktiva i samhällsdebatten, men kan inte direkt sägas represen- tera en grupp medlemmar eller människor eftersom dess företrädare inte är valda av dem. Det kan här uppmärksammas att medlemskapet är en viktigare aspekt på det civila samhället i Sverige än vad som är fallet i många andra länder. Det innebär att det civila samhället i Sverige i hög utsträckning är demokratiskt uppbyggt. Föreningslivet och det civila samhället i allmänhet är en mycket viktig arena för demo- kratisk samverkan och samtal om grundläggande frågor som har betydelse för den sociala sammanhållningen.19

Många organisationer inom civilsamhället har en viktig roll i att ge service till sina medlemmar eller till människor i allmänhet. Med service avses här sådan service som utförs utan att organisationen tar emot full ersättning för verksamheten.20

Aktörer i det civila samhället kan även ha rollen som utförare och leverantör av tjänster. Här avses sådana tjänster som i regel utförs mot full ersättning, till exempel uppdragsersättning och upphandling.21

Det ska noteras att det civila samhällets roll i samhället i en under- lagsrapport till den så kallade Framtidskommissionen har delats upp i fem roller eller funktioner: röstbärare, serviceproducent, gemenskap, demokratiskola och motvikt.22

I ovan nämnda proposition betonades att det är angeläget inom politiken för det civila samhället, liksom för statliga myndigheter, kommuner och regioner, att uppmärksamma att organisationerna

18Prop. 2009/10:55 s. 42.

19Prop. 2009/10:55 s. 42.

20Prop. 2009/10:55 s. 43.

21Prop. 2009/10:55 s. 75.

22Harding, T., Framtidens civilsamhälle: underlagsrapport 3 till Framtidskommissionen (Stats- rådsberedningen, Regeringskansliet, 2012), s. 12.

97

inom det civila samhället har olika roller och att överväga vilken eller vilka av dessa som är relevanta i ett visst sammanhang. Det kan till exempel finnas skäl att överväga hur en viss åtgärd, ett visst uppdrag eller liknande påverkar balansen mellan organisationernas olika roller. Även om varje organisation inom det civila samhället själv fattar beslut om sin verksamhet och sina uppdrag, behöver stat, kommuner och regioner följa och bevaka utvecklingen på ett generellt plan så att det civila samhället inte genom omfattande upp- drag eller villkorade bidrag blir alltmer styrt och beroende av beslut inom offentlig sektor. Av demokratiska skäl bör det undvikas att viljan bland det civila samhällets organisationer att agera opinions- bildande eller samhällskritiskt långsiktigt minskar.23

Den 1 januari 2023 trädde lagen (2022:900) om registrering av idéburna organisationer i kraft. Med idéburen organisation avses en juridisk person som uteslutande har ett allmännyttigt syfte som är angivet i stadgar, bolagsordning, urkund eller motsvarande handling. Lagen innebär att idéburna organisationer i offentligt finansierad välfärdsverksamhet kan registrera sig i ett särskilt register.

Av förarbetena framgår att idéburna organisationer fyller flera viktiga funktioner i samhället och bidrar med andra perspektiv än de som offentliga myndigheter och privata företag har, inte minst genom sin förmåga att skapa engagemang hos människor. Organi- sationerna är en del av det svenska civilsamhället med sin mångfald av aktörer och organisationer. Att engagera sig i en organisation ger individer mening, gemenskap och en kraft för sin egen frigörelse.

Det engagemang som idéburna organisationer skapar kan även bidra till en ökad social sammanhållning, och föreningslivet är en viktig demokratiskola. Idéburna organisationer har under en lång tid spelat en viktig roll i välfärden och har varit föregångare för sådant som i dag tillhör välfärdens kärna. De idéburna organisationerna har även fortsatt att identifiera och möta behov som varken offentliga och kommersiella aktörer förmår fånga upp, vilket gör dem till viktiga innovatörer i välfärden. Idéburna organisationer har ofta en stark förankring och ett stort förtroende hos de människor som har behov av de välfärdstjänster som organisationerna utför. De bidrar också till mångfalden och till valfrihet för brukare, genom att till exempel tillhandahålla anpassade eller nischade tjänster. Regeringens målsätt- ning var att få fler idéburna organisationer att verka som aktörer i

23Prop. 2009/10:55 s. 43.

98

välfärden samt att öka den andel av den offentligt finansierade eller subventionerade välfärdsverksamheten som bedrivs av idéburna organisationer. Därför infördes en möjlighet för idéburna organisa- tioner att registrera sig i ett särskilt register.24

En idéburen organisation får efter ansökan registreras om orga- nisationen bedriver eller har för avsikt att bedriva offentligt finan- sierad välfärdsverksamhet, staten, en region eller en kommun inte har ett rättsligt bestämmande inflytande över organisationen, och organisationen i stadgar, bolagsordning eller motsvarande handling har en bestämmelse som anger att kvarvarande tillgångar vid organisa- tionens upplösning ska skiftas på ett sätt som inte bryter mot begräns- ningen om värdeöverföringar. En registrerad idéburen organisation får inte göra några värdeöverföringar annat än till andra registrerade organisationer eller till forskning. Med värdeöverföring avses en affärs- händelse som medför att förmögenheten hos en idéburen organisation minskar och som inte är av rent affärsmässig karaktär för organisatio- nen. Begränsningen gällande värdeöverföringar fortsätter att gälla under en tidsperiod om fem år efter att ett beslut om avregistrering meddelats för en organisation som tidigare varit registrerad enligt lagen. En registrerad idéburen organisation ska skriftligen varje år till registreringsmyndigheten lämna uppgifter om huruvida någon värdeöverföring enligt lagen gjorts eller beslutats, och om så skett lämna närmare uppgifter om värdeöverföringen. Registreringsmyndig- heten ska utöva tillsyn över registrerade idéburna organisationer. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet gör värdeöverföringar i strid med förbudet om värdeöverföringar ska dömas till böter.

3.5Politiken för det civila samhället

Genom den tidigare nämnda propositionen En politik för civilsam- hället (prop. 2009/10:55) beslutades att politiken för det civila sam- hället ska ha följande mål: Villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin ska förbättras. Detta ska ske i dialog med det civila samhällets organisationer genom att

•utveckla det civila samhällets möjligheter att göra människor del- aktiga utifrån engagemanget och viljan att påverka den egna livs- situationen eller samhället i stort,

24Prop. 2021/22:135 s. 11 f.

99

•stärka förutsättningarna för det civila samhället att bidra till sam- hällsutvecklingen och välfärden både som röstbärare och opinions- bildare och med en mångfald verksamheter,

•fördjupa och sprida kunskapen om det civila samhället.25

Vidare fastslogs att politiken för det civila samhället ska följas upp utifrån följande principer: självständighet och oberoende, dialog, kvalitet, långsiktighet, öppenhet och insyn samt mångfald.26

Som skäl för principerna angavs att det civila samhällets aktörer verkar inom olika sakområden som sorterar under flera departement. Det civila samhället berörs därmed av en rad olika bidragssystem, samrådsformer, förutsättningar för uppdrag samt villkor i övrigt. Det är därför angeläget att utifrån rådande förhållanden inom dessa områden skapa en samlad bild av det civila samhällets villkor. Det är också viktigt att se till att ett visst mått av samordning och upp- följning sker med inriktning på målet för politiken för det civila samhället.27 I det följande följer en översiktlig sammanfattning av principerna. För en fullständig redogörelse av principerna hänvisas till propositionen.

Principen om självständighet och oberoende handlar om organisa- tionerna och deras möjlighet att självständigt bedriva sin verksamhet utan obefogad kontroll eller inblandning av stat, kommun eller region. Det handlar till exempel om att den statliga styrningen genom bidrag inte bör bli alltför omfattande, och om omfattningen av bidrag till det civila samhällets organisationer.28

Om principen om dialog framgår bland annat att dialog bör prägla förhållandet mellan regeringen och det civila samhället. Syftet med dialogen är att bredda och fördjupa beslutsunderlag och bidra till att skapa ömsesidig förståelse och förtroende. Formerna för dialog bör vara öppna, återkommande och präglas av ett inkluderande för- hållnings- och arbetssätt.29

Den tredje principen handlar om kvalitet. Inom ramen för verk- samhet som kan utföras av både offentliga och privata aktörer, till exempel produktion av välfärdstjänster, uttrycker principen ett ställ- ningstagande för att verksamheten oavsett utförare ska upprätthålla

25Prop. 2009/10:55 s. 44.

26Prop. 2009/10:55 s. 52.

27Prop. 2009/10:55 s. 53.

28Prop. 2009/10:55 s. 55 f.

29Prop. 2009/10:55 s. 56.

100

kvalitet. Den ger också uttryck för ett erkännande av att idéburen verksamhet av många ses som en kvalitet i sig, det vill säga att det har ett egenvärde att veta att en tjänst eller service tillhandahålls inom ramen för en verksamhet som bedrivs utifrån en viss värdegrund.30 Principen om långsiktighet syftar främst på överenskommelsens varaktighet, men också att idéburna organisationer bör ges sådana förutsättningar som möjliggör planering med långsiktighet och håll-

bar utveckling som grund.31

Principen om öppenhet och insyn syftar främst till att det bör följas upp i vilken mån myndigheterna visar öppenhet och ger det civila samhället insyn i processer som rör beslutsfattande. En annan bety- delse är att verksamhet som bedrivs inom det civila samhället med stöd av skattemedel bör beskrivas öppet av den bidragsmottagande organisationen. Principen måste dock balanseras mot det civila sam- hällets behov av självständighet och integritet, och kan därför inte åberopas för att myndigheterna ska kunna utöva obefogad kontroll över det civila samhället.32

Den sista principen handlar om mångfald och är avsedd att betona att samhället välkomnar idéburna organisationer som utförare inom det sociala området. Regeringen anser även att principen om mång- fald också bör genomsyra förhållandet mellan det offentliga och det civila samhället mer allmänt, det vill säga även utanför det civila om- rådet. Det betyder att regelverk, bidragssystem med mera bör ge utrymme och förutsättningar för en rad organisationsformer inom det civila samhället, liksom för många former av relationer mellan det offentliga och det civila samhället. Ytterligare en betydelse är att principen om mångfald bör avspegla och omfatta människor från olika delar av befolkningen.

3.6Det civila samhällets värde och betydelse

I betänkandet Palett för ett stärkt civilsamhälle (SOU 2016:13) redo- gjordes för att det civila samhällets betydelse kan beskrivas i termer av det civila samhällets olika värden. Till dessa värden kan läggas

30Prop. 2009/10:55 s. 57.

31Prop. 2009/10:55 s. 58.

32Prop. 2009/10:55 s. 59.

101

värdet av civilsamhällets verksamhet för dess egen skull, det vill säga att varje verksamhet har ett värde i sig.33

Det första värdet är ett demokratiskt värde. I civilsamhällets demo- kratiskt uppbyggda organisationer utövas demokratiska principer och delaktighet. En viktig del med att delta i föreningslivet är den kunskap det ger om hur samhället och organisationslivet fungerar och hur påverkansarbete kan bedrivas. Organisationerna kan även ses som en ”plantskola” och en naturlig rekryteringsplats för ett möjligt partipolitiskt engagemang. Det organiserade civilsamhället legitimerar till stor del det demokratiska parlamentariska systemet och bidrar på så sätt till bevarandet och utvecklandet av demokra- tiska värden.34

Det andra värdet är ett socialt värde. Civilsamhällets betydelse för människors utveckling är stor. Det mänskliga behovet av gemen- skap och att vara med i ett socialt sammanhang är mycket tydligt, och människor behöver känna sig behövda på olika sätt. Många män- niskor vill göra en ideell insats för att också kunna utveckla sin egen potential till gagn för andra. Att interagera, träna ledarskap, ta hän- syn till andra och verka i ett socialt sammanhang är av stor betydelse för både individer och samhällsutvecklingen. Det civila samhällets organisationer har här stor betydelse.35

Det tredje värdet är ett samhällsekonomiskt värde. I ovan nämnda betänkande föreslogs att satelliträkenskaperna från Statistikmyndig- heten SCB, och som utredningen återkommer till i avsnitt 3.7, skulle kunna vara ett redskap i arbetet med att tillföra nationalräkenskaperna det mervärde som civilsamhället ger. Ett annat verktyg kan vara socioekonomiska analyser som utgör modeller för att värdera när marknaden och/eller det offentliga systemet misslyckas med att använda befintliga resurser till att ge människor i utanförskap jäm- lika livsmöjligheter med samhället i övrigt. Sådana analyser anses värdera resursslöseri, såväl mänskligt som ekonomiskt, som kan beskrivas, konkretiseras och värderas. Med den typen av modeller kan civilsamhällesorganisationer som arbetar med prevention eller rehabilitering visa på ett samhällsekonomiskt mervärde kring sina insatser som inte syns i traditionella styr- och uppföljningssystem.

33SOU 2016:13 s. 104.

34SOU 2016:13 s. 105.

35SOU 2016:13 s. 105.

102

Många delar av det värde civilsamhället ger är dock fortsatt svåra att omsätta i ekonomiska termer.36

Som ett fjärde värde nämns värde för ett sammanhållet samhälle. Urbaniseringen och migrationen riskerar att för många leda till aliena- tion. Många civilsamhällesorganisationer i detta sammanhang fun- gerar som en brygga för att binda samman stat och land och finna former för integration. I det organiserade civilsamhället handlar det om att göra insatser efter egen förmåga och tillsammans bedriva verk- samhet utifrån organisationers visioner. Genom aktiviteter som med- lemmarna i en förening bedriver tillsammans skapas också bättre förståelse för olika människors bakgrund. Detta i sig kan bidra till att minska sociala spänningar i samhället.37

Det sista värdet är värdet av att vara snabbfotad. I betänkandet redogörs för att när politiken och offentliga institutioner står inför betydande samhällsproblem, har civilsamhällets organisationer ofta redan identifierat problemet och börjat agera. De har också möjlighet att snabbt anpassa och förändra insatser till vad omständigheterna kräver. Det kan vara svårare för myndigheter och kommuner med sina rutiner och krav på beredning att ha den snabbheten i arbetet. I och med att civilsamhället ofta har god lokalkännedom har civil- samhällets organisationer också känsla för vad som är möjligt att göra och inte. I ett sådant läge behöver politik och offentliga insat- ser se möjligheterna, samverka och stödja de ideella krafternas ini- tiativ.38

3.7Det civila samhället i siffror

3.7.1Inledning

För att stärka kunskapen om det civila samhället har regeringen sedan år 2010 gett Statistikmyndigheten SCB i uppdrag att ta fram stati- stik om det civila samhället. Syftet är att bidra till en fördjupad för- ståelse för civilsamhällets omfattning, struktur och ekonomiska villkor, samt att ge underlag för politikutveckling och forskning. Från och med år 2021 ingår statistiken i Sveriges officiella statistik.

36SOU 2016:13 s. 106.

37SOU 2016:13 s. 107.

38SOU 2016:13 s. 108.

103

I rapporten Det civila samhället 2023: slutrapport39 presenteras sådan statistik för att bidra till ökad insyn och förståelse för det civila sam- hället och dess betydelse i det svenska samhället.40 Rapporten utgör den senast tillgängliga versionen av det material som avses ingå i betänkandet.

Statistiken tas fram i enlighet med Förenta nationernas (FN) stati- stiksystem för satelliträkenskaper om icke-vinstdrivande organisatio- ner kallat International Classification of Non-Profit Organisations (ICNPO). Satelliträkenskaper innebär ekonomisk information ur ett nationalekonomiskt perspektiv, och är inriktade på att beskriva och analysera ekonomin för ett visst ändamål. De är inte avsedda att ge en översikt över den nationella ekonomin, utan inriktas på det som är relevant för det specifika ändamålet. Med hjälp av satellit- räkenskaperna kan man visa detaljer som inte är synliga i det aggre- gerade huvudsystemet för nationalräkenskaper. Det som utmärker satelliträkenskaper är bland annat att de kan innehålla en ombildning av klassificeringar som är relevanta för det specifika området. I fråga om det civila samhället är användandet av ICNPO en klassificering som skiljer sig åt från nationalräkenskaperna, men som passar bra för att belysa det civila samhället.41

Ur statens synvinkel kan det vara naturligt att dela in organisa- tionernas verksamhetsområden utifrån olika utgiftsområden i stats- budgeten och olika statsbidragssystem. En sådan indelning fångar dock inte de organisationer som inte tar del av statsbidrag eller har någon samverkan med det offentliga. Ett annat sätt att dela in verk- samhetsområdena är så som det görs i satelliträkenskaperna. En in- delning enligt denna metod ger följande: ”Rekreation och kultur”, ”Utbildning och forskning”, ”Hälsa”, ”Social trygghet”, ”Miljö- och djurskydd”, ”Bostäder, social och samhällelig utveckling”, ”Opinions- bildning och politik”, ”Utdelande stiftelser och insamlande verksam- het”, ”Religiös verksamhet”, ”Bransch-/yrkesorganisationer och fackföreningar” och ”Annan Verksamhet”.42

39Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025). Rapporten har sammanställts med hjälp av uppgifter från ett antal undersökningar: Organisationernas eko- nomi, Företagens ekonomi, Ekonomisk redogörelse för Svenska kyrkan, Utförarregistret, Räkenskapssammandragen för kommuner och regioner, Nationalräkenskaperna, Befolk - ningens arbetsmarknadsstatus (BAS), Tjänstepensionskassor, Undersökningen om levnads- förhållanden (ULF/SILC) och Befolkningsstatistiken.

40Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 4.

41Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 9 och 37.

42SOU 2016:13 s. 74; Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 10.

104

3.7.2Antalet organisationer, ekonomisk aktivitet och sysselsättning inom det civila samhället

I tabell 3.1 redovisas antalet organisationer, ekonomisk aktivitet och sysselsättning inom det civila samhället år 2023. År 2023 fanns det drygt 265 700 organisationer i det civila samhället, vilket var en ökning med 500 organisationer, eller 0,2 procent, jämfört med år 2022. Av dessa bedömdes ungefär 100 400, eller 38 procent, vara ekonomiskt aktiva. Med ekonomiskt aktiv avses att organisationen uppfyller ett eller flera kriterier. Exempel på sådana kriterier är orga- nisationer med anställda, organisationer med utbetald lönesumma, organisationer med minst en inlämnad kontrolluppgift och organi- sationer med intäkter.43

Det totala antalet sysselsatta i Sverige under år 2023 var 5,31 mil- joner varav 3,8 procent, eller 201 800 personer arbetade inom det civila samhället. Jämfört med år 2022 var det en ökning med 0,4 pro- cent. Antalet sysselsatta kvinnor i det civila samhället uppgick under år 2023 till 122 300. Störst andel, 28 700 kvinnor, arbetade inom ”Utbildning och forskning” följt av ”Religiös verksamhet” och ”Social trygghet”. Antalet män som var sysselsatta i det civila samhället var 79 500, varav 16 800 arbetade inom ”Rekreation och kultur” följt av ”Religiös verksamhet” och ”Bostäder, social och samhällelig utveck- ling”.44

Under år 2023 var medelantalet heltidsanställda inom det civila samhället 140 500, varav en femtedel arbetade inom ”Utbildning och forskning”. Verksamheterna ”Hälsa” och ”Internationell verksamhet” hade flest heltidsanställda per organisation, i genomsnitt 8,5 respek- tive 8,1 heltidsanställda. Den verksamhet som hade lägst andel hel- tidsanställda var ”Bostäder, social och samhällelig utveckling” med 0,1 heltidsanställda per organisation.45

31 procent av det totala antalet organisationer i det civila samhället fanns inom ”Bostäder, social och samhällelig utveckling”. 25 procent av organisationerna var verksamma inom ”Rekreation och kultur”, medan 21 procent av organisationerna verkade inom ”Annan verksam- het”. I kategorin ”Annan verksamhet” ingår bland annat verksamhet i intresseorganisationer som hyresgäst-, student- och konsumentfören-

43Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 11 ff.; SOU 2016:13 s. 71.

44Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 11.

45Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 11.

105

ingar, pensionärsorganisationer och bokklubbar samt sportklubbars och idrottsföreningars verksamhet som faller utanför rekreation och kultur. Därtill ingår organisationer som saknar näringsgrensindel- ning. Fördelningen av antalet organisationer mellan verksamhets- områden år 2023 var oförändrad jämfört med föregående år.46

Ideella föreningar är till antalet den mest vanligt förekommande juridiska formen bland organisationerna. År 2023 ingick ungefär 163 900 ideella föreningar i det civila samhället, vilket motsvarar 62 procent av det totala antalet organisationer. Efter ideella fören- ingar var samfälligheter samt bostadsrättsföreningar och kooperativa hyresgästföreningar de vanligaste organisationsformerna.47

Tabell 3.1 Antal organisationer, ekonomisk aktivitet samt sysselsättning i det civila samhället efter juridisk form år 2023

Källa: Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 14.

46Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 12.

47Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 14.

106

Bland de ideella föreningarna återfinns organisationer inom alla verk- samhetsområden. Flest organisationer, 39 procent, återfinns i kate- gorin ”Rekreation och kultur”. Det följs av ”Annan verksamhet” som står för 29 procent och ”Opinionsbildning och politik” som står för 13 procent. Organisationer i kategorin ”Religiös verksamhet” utgör 3,5 procent.48

3.7.3Finansiering av det civila samhället

Olika finansieringskällor

Det civila samhället finansieras på flera olika sätt; medlemsavgifter, offentliga bidrag, sponsring, rörelseintäkter och insamlade medel är bara några exempel. Det finns föreningar som helt och hållet lever på medlems- och deltagaravgifter, medan andra organisationer är helt finansierade av rörelseintäkter från försäljning av varor och tjänster. En del organisationer har ett stort grundkapital vars avkastning finan- sierar den egna verksamheten eller delas ut som bidrag till andra. Det finns även organisationer som finansieras av bidrag från det offentliga. Så kallade hävdvunna rörelseintäkter såsom lotterier, basarer och secondhandförsäljning utgör en viktig del för många organisationer.49

Intäkter och kostnader hos icke-vinstdrivande organisationer

I tidigare nämnda rapport från Statistikmyndigheten SCB redovisas en undersökning från Organisationernas ekonomi. Undersökningen omfattar cirka 84 procent av det civila samhällets totala population.50 Av rapporten går det att utläsa att överskottet i resultaträkningen

för icke-vinstdrivande organisationer ökade med cirka 8 miljarder kronor mellan åren 2022 och 2023, och resulterade i 9,5 miljarder kronor. Förklaringen till ökningen ligger främst i ett stärkt finans- netto genom ökade finansiella intäkter, såsom ränteintäkter och utdelningar, samt minskade finansiella kostnader, såsom lån. Finans- nettot ökade med 78 procent till 22,3 miljarder kronor år 2023.51

48Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 16.

49SOU 2016:13 s. 77.

50Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 17.

51Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 18.

107

Kostnaderna som genererades från de icke-vinstdrivande organi- sationernas primära verksamhet, det vill säga rörelsekostnaderna, ökade med 4 procent mellan åren 2022 och 2023. Den största kost- naden totalt sett var lämnade gåvor, stipendier, bidrag och transfe- reringar som uppgick till 53,1 miljarder kronor år 2023, Under samma tidsperiod ökade rörelseintäkterna med 2,4 procent.52

År 2023 uppgick de totala rörelseintäkterna inom icke-vinstdri- vande organisationer till 155,8 miljarder kronor. Rörelseintäkterna består av medlemsavgifter, mottagna bidrag och gåvor, intäkter från försäljning av verksamhet, varor eller tjänster och övriga rörelseintäk- ter. Exempel på övriga rörelseintäkter är intäkter från lokaluthyrning, försäkringsersättningar, valutakursvinster eller vinster från försälj- ning av anläggningstillgångar. Den största delen av rörelseintäkterna utgjordes av mottagna bidrag och intäkter från försäljning av verk- samhet till offentlig sektor. Under år 2021 utgjorde denna del 41 pro- cent av intäkterna, men minskade följande år till cirka 35 procent. Övriga mottagna bidrag utgjorde knappt 18 procent under år 2023.53

År 2023 uppgick medlemsavgifternas andel till cirka 20 procent, och andelen försäljning av varor och tjänster till 27 procent. Intäk- terna från försäljning av varor och tjänster består till exempel av reklamintäkter, försäljning av handelsvaror, deltagaravgifter och andra avgifter från privatpersoner.54

Offentlig sektors finansiering av det civila samhället

Enligt ovan nämnda rapport uppgick de totala bidragen och trans- fereringarna från offentlig sektor till ideella föreningar och övriga organisationer till 40,6 miljarder kronor år 2023. Det innebar en minskning med 2,4 procent jämfört med året före.55

År 2023 köpte kommunerna verksamhet av ideella föreningar och stiftelser för 17,9 miljarder kronor. Totalt gav kommunerna de ideella föreningarna och stiftelserna bidrag och transfereringar om cirka 5,5 miljarder kronor. Det innebar en minskning med 1,5 pro- cent jämfört med år 2022.56

52Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 18.

53Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 18.

54Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 18.

55Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 20.

56Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 24 f.

108

Regionerna lämnade 2,9 miljoner kronor i bidrag till ideella fören- ingar och stiftelser år 2023. Det innebar en ökning med 2,4 procent jämfört med tidigare år.57

Andra former av ekonomiskt stöd från det offentliga

Det finns även annat stöd än ekonomiskt bidrag till civilsamhället från stat, kommuner och regioner. Den största delen av det indirekta stödet från den offentliga sektorn är sannolikt skattelättnader. Att få tillgång till lokaler och anläggningar till subventionerade priser utgör också en betydande del av finansieringen.58

3.8Närmare om det statligt reglerade stödet till civilsamhället

3.8.1Generellt om förutsättningarna för statsbidrag

Ekonomiskt stöd till civilsamhället är ett av flera verktyg som reger- ingen använder för att uppnå målen för civilsamhällespolitiken. Stöd till civilsamhället kan också vara ett sätt att uppnå målen för andra politikområden, exempelvis jämställdhets- och ungdomspolitik. Det är regeringen som bestämmer i vilka former som myndigheterna ska betala ut stöd till civilsamhället.59

Varje år fördelar staten över 20 miljarder kronor till civilsamhäl- lets organisationer. Bidragen betalas ut av cirka 40 myndigheter samt i några fall av civilsamhällets egna organisationer, såsom Folkbild- ningsrådet och Riksidrottsförbundet. Bidragen fördelas med stöd av cirka 80 förordningar. Därutöver finns det stöd som fördelas med stöd av regleringsbrev eller särskilda regeringsbeslut.60

De vanligaste formerna för det statliga stödet till det civila sam- hället är organisationsbidrag, verksamhetsbidrag och projektbidrag. Enkelt uttryckt betalas organisationsbidrag ut för vad organisationen är medan verksamhets- och projektbidrag betalas ut för vad organi- sationen gör.61

57Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 25.

58SOU 2016:13 s. 78.

59Riksrevisionen, Tillit och kontroll: statlig bidragsgivning till civilsamhället (RiR 2023:7), s. 16.

60Riksrevisionen, Tillit och kontroll: statlig bidragsgivning till civilsamhället (RiR 2023:7), s. 7.

61Riksrevisionen, Tillit och kontroll: statlig bidragsgivning till civilsamhället (RiR 2023:7), s. 15.

109

För stora delar av bidragsgivningen gäller ett antal villkor. Vill- koren avser exempelvis minimiantal medlemmar, geografisk sprid- ning och demokrativillkor (se avsnitt 3.10 för en närmare redogörelse av demokrativillkoren). Villkor för bidrag får inte föreskrivas i regler- ingsbrev (8 kap. 1 § regeringsformen).

3.8.2Granskning av den statliga bidragsgivningen

Statsbidragen motiveras på ett övergripande plan med civilsamhäl- lets stora betydelse för det medborgerliga engagemanget och som en förutsättning för en väl fungerande demokrati. Bidragsgivningen har av tradition baserats på tillit och utgångspunkten har varit att lita på att de bidragssökande organisationerna lämnar riktiga uppgif- ter, inte använder medlen felaktigt eller bedriver verksamhet som strider mot grundläggande värderingar i samhället. I Riksrevisionens rapport Tillit och kontroll: statlig bidragsgivning till civilsamhället (RiR 2023:7) konstaterades dock bland annat följande:

Statens bidragsgivning till civilsamhället bygger på tillit. Föreningsfri- heten är grundlagsskyddad och den politiska ambitionen har varit att bevara civilsamhällets frihet. Men de senaste åren har flera rapporter visat hur systemet missbrukas, och att föreningsformen används som brottsverktyg.62