Riksrevisionens rapport om kortutbildade arbetssökandes övergång till reguljär utbildning

Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2024/25:AU3

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen avslår motionen och lägger regeringens skrivelse till handlingarna.

Riksrevisionen har granskat om Arbetsförmedlingens arbete är effektivt för att nå målet om att öka kortutbildade arbetssökandes övergång till reguljär utbildning. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Kortutbildade arbetssökandes övergång till reguljär utbildning – uppdrag, verksamhet och styrning. Riksrevisionen gör bedömningen att regeringens mål endast delvis har uppnåtts. Enligt Riksrevisionen beror det på brister i både Arbets­förmedlingens arbete och regeringens styrning. I rapporten lämnas en rekommen­dation till regeringen och två rekommendationer till Arbets­förmedlingen.

Utskottet välkomnar Riksrevisionens granskning, inte minst med tanke på att det är mindre sannolikt att arbetslösa utan utbildning kommer i arbete och att de i för låg utsträckning utbildar sig till yrken inom branscher där det finns lediga jobb. Utskottet noterar att regeringen har vidtagit ett antal åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser.

I betänkandet finns två reservationer (S, V, C, MP) och ett särskilt yttrande (SD).

Behandlade förslag

Skrivelse 2023/24:165 Riksrevisionens rapport om kortutbildade arbets­sökandes övergång till reguljär utbildning.

Tre yrkanden i en följdmotion.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Riksrevisionens rapport om kortutbildade arbetssökandes övergång till reguljär utbildning

Reservationer

1. Träffsäkerhet vid anvisning och information till den som anvisas till reguljära studier, punkt 2 (S, V, C, MP)

2. Justerat studiestartsstöd, punkt 3 (S, V, MP)

Särskilt yttrande

Riksrevisionens rapport om kortutbildade arbetssökandes övergång till reguljär utbildning, punkt 1 (SD)

Bilaga
Förteckning över behandlade förslag

Skrivelsen

Följdmotionen

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse 2023/24:165 Riksrevisionens rapport om kortutbildade arbetssökandes övergång till reguljär utbildning och en följdmotion som har väckts med anledning av skrivelsen. Förslagen i motionen finns i bilagan.

Enligt riksdagsordningen ska Riksrevisionen lämna sina gransknings-rapporter över effektivitetsrevisionen till riksdagen. Riksdagen ska därefter överlämna rapporterna till regeringen, som ska återkomma i en skrivelse till riksdagen med en redovisning av vilka åtgärder regeringen vidtagit eller avser att vidta med anledning av iakttagelserna i rapporterna.

Riksrevisionen överlämnade i mars 2024 granskningsrapporten Kortutbildade arbetssökandes övergång till reguljär utbildning – uppdrag, verksamhet och styrning (RiR 2024:3) till riksdagen. I mars 2024 informerade företrädare för Riksrevisionen utskottet om rapporten, och i september 2024 överlämnade regeringen skrivelse 2023/24:165 till riksdagen.

Utskottets överväganden

Riksrevisionens granskning

Riksrevisionen har granskat om Arbetsförmedlingens arbete är effektivt för att nå målet om att öka kortutbildade arbetssökandes deltagande i reguljär utbildning. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Kortutbildade arbetssökandes övergång till reguljär utbildning – uppdrag, verksamhet och styrning (RiR 2024:3).

Bakgrund och metod

Riksrevisionen konstaterar inledningsvis att personer som saknar en fullföljd gymnasieutbildning utgör en grupp som har svårt att få och behålla ett arbete; de är överrepresenterade bland de inskrivna på Arbetsförmedlingen och särskilt bland långtidsarbetslösa. Regeringen har sedan 2017 på olika sätt styrt mot att kortutbildade arbetssökande ska gå över till reguljär utbildning.

Mot bakgrund av de stora utmaningarna som personer med kort utbildning möter på arbetsmarknaden och att övergången till reguljär utbildning fortfarande är låg anser Riksrevisionen att detta är en viktig fråga att granska. För att besvara den övergripande revisionsfrågan om Arbetsförmedlingens arbete för att nå målet om att öka kortutbildade arbetssökandes deltagande i reguljär utbildning är effektivt ställs följande delfrågor:

1. Har övergång till och deltagande i reguljär utbildning för arbetssökande med kort utbildning ökat?
2. Arbetar Arbetsförmedlingen ändamålsenligt för att kortutbildade ska övergå till utbildning?
3. Är regeringens styrning av insatser effektiv för att öka kortutbildade arbetssökandes deltagande i reguljär utbildning?

Granskningen baseras på olika metoder, bl.a. analyser av registerdata och av styrdokument samt intervjuer. Målgruppen för granskningen är inskrivna arbetssökande på Arbetsförmedlingen som saknar en fullföljd gymnasie­utbildning, dvs. kortutbildade arbetssökande. Undersöknings­perioden som avses är primärt 2017–2022. När det gäller bedömnings­grunder anges bl.a. att regeringen sedan 2017 gett Arbetsförmedlingen i uppdrag att arbeta för att fler arbetssökande med kort utbildning ska gå över till reguljär utbildning. Riksrevisionen hänvisar också till att Arbetsförmedlingen enligt sitt uppdrag ska utforma och bedriva den arbetsmarknadspolitiska verksamheten så att den är effektiv, enhetlig och rättssäker. Verksamheten ska anpassas efter den enskildes förutsättningar, samt de behov som finns i olika delar av landet, så att sökande och arbetsgivare kan få likvärdig service och stöd över hela landet.

Iakttagelser och rekommendationer

När det gäller frågan om huruvida arbetssökande med kort utbildning i ökad utsträckning har gått över till och deltar i reguljär utbildning konstaterar Riksrevisionen bl.a. att andelen har ökat bland dem som skrevs in i jobb- och utvecklingsgarantin mellan åren 2017 och 2019. Efter 2019 avtar ökningstakten och planar ut när det gäller övergång till reguljär utbildning.

När det gäller frågan om huruvida Arbetsförmedlingen arbetar på ett ändamålsenligt sätt för att kortutbildade ska gå över till utbildning gör Riksrevisionen bl.a. bedömningen att myndigheten under den granskade perioden har styrt sin verksamhet i riktning mot en ökad övergång till reguljär utbildning i form av både mål och styrande dokument riktade till arbetsförmedlare.

Riksrevisionen gör vidare iakttagelsen att de digitala handläggnings­systemen för arbetsförmedlarna har begränsad kapacitet när det gäller att följa upp anvisningar lokalt. Det leder till att uppföljningen sker på olika sätt i landet och genom olika lokala lösningar. Dessutom har det beslutats om få sanktioner trots att cirka 70 procent av de anvisade inte har övergått till utbildning.

Det konstateras också att individens möjligheter till försörjning vid reguljära studier sammantaget är komplicerade. Individens försörjnings­möjligheter kan också skilja sig åt över landet eftersom kommuner i vissa fall gör olika bedömningar om samma ersättningar. Därutöver gör Riksrevisionen iakttagelsen att samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna inte har fungerat på ett tillfredsställande sätt under delar av den granskade perioden.

När det gäller frågan om huruvida regeringens styrning är effektiv i fråga om insatser för att öka kortutbildade arbetssökandes deltagande i reguljär utbildning gör Riksrevisionen bl.a. bedömningen att styrningen har varit otydlig; uppdragen i regleringsbrevet har varierat över tid och satsningarna på kortutbildade har i vissa fall inte träffat dem med kortast utbildning och stort behov av språkstöd. Detta kan enligt Riksrevisionen ha påverkat Arbets­förmedlingens arbete med att öka övergången till utbildning och att anvisa arbetssökande att söka utbildning.

Slutligen konstaterar Riksrevisionen att regeringen har fått information och underlag från Arbetsförmedlingen om deras uppdrag att öka övergångarna till reguljära studier. Riksrevisionen gör iakttagelsen att regeringen i vissa avseenden har varit senfärdig med att åtgärda problem som Arbets­förmedlingen lyft fram.

Sammantaget leder iakttagelserna till att Riksrevisionen gör den övergripande bedömningen att regeringens mål om att öka kortutbildade arbets­sökandes övergång till och deltagande i reguljär utbildning endast delvis har uppnåtts. Enligt Riksrevisionen beror det på brister i både Arbets­förmedlingens arbete och regeringens styrning.

Riksrevisionen lämnar en rekommendation till regeringen om att se över de statliga regelverken och informationsansvaret för kortutbildade arbetssökandes försörjning vid reguljära studier så att det blir enklare att förstå och använda de möjligheter som systemet medger.

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Arbets­förmedlingen:

•       Stärk uppföljningen och kontrollen av anvisningarna att söka utbildning genom exempelvis mer effektiva digitala handläggningssystem.

•       Följ upp att samverkan mellan kommunerna och Arbetsförmedlingen fungerar väl avseende övergången från arbetslöshet till reguljär utbildning och säkerställ att den är stabil över tid.

Skrivelsen

I skrivelse 2023/24:165 Riksrevisionens rapport om kortutbildade arbets­sökandes övergång till reguljär utbildning välkomnar regeringen Riksrevi­sionens granskning och framhåller att den utgör ett värdefullt bidrag till det fortsatta arbete med att utveckla och förbättra övergångar till reguljär utbildning för arbetssökande som behöver utbildning. Regeringen instämmer i huvudsak i Riksrevisionens iakttagelser.

När det gäller åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser anför regeringen till att börja med att den gjort åtskilligt för att förtydliga styrningen av Arbets­förmedlingen, bl.a. genom en ny instruktion för Arbetsförmedlingen där det anges att myndigheten ska verka för att arbetssökande som har behov av det tar del av utbildning som är relevant för arbetsmarknadens kompetensförsörjning. Arbetsförmedlingen har enligt regeringen även förbättrat informationen och riktat den till berörda individer.

Vidare framhåller regeringen betydelsen av samverkan mellan Arbets­förmedlingen och kommuner för att få fler arbetssökande att delta i komvuxutbildning. Därför har styrningen av Arbetsförmedlingen i detta avseende också successivt förtydligats, bl.a. genom myndighetens instruktion. Arbetsförmedlingen för sin del har vidareutvecklat sitt arbete med lokala överenskommelser enligt en modell som är gemensam med kommunerna. I sammanhanget lyfter regeringen fram att den remitterat en departements­promemoria (Ds 2024:8) med förslag om hur informationsutbytet mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna kan förbättras för att underlätta övergångar till studier inom komvux.

Regeringen hänvisar också till att den även i fortsättningen ser över möjligheterna att förbättra tillgången till och innehållet i utbildning för dem med mycket kort utbildning och bristande kunskaper i det svenska språket. Här nämns bl.a. satsningar på utbildningsplatser i regional yrkesinriktad utbildning på gymnasial nivå inom komvux (regionalt yrkesvux), vilka omfattar bl.a. platser i s.k. kombinationsutbildningar, där yrkesutbildning kombineras med sfi eller svenska som andraspråk och med stödjande insatser.

Regeringen betonar att det ska vara enkelt att förstå vilka möjligheter till försörjning som finns för dem som behöver studera för att öka sina möjligheter att få en anställning. Regeringen anför att den tagit flera initiativ med detta syfte, bl.a. genom den pågående utredningen om drivkrafter och möjligheter i försörjningsstödet (S 2022:16) som bl.a. har i uppdrag att klargöra roll­fördelningen mellan staten och kommunerna för att säkerställa att bistånds­mottagare får vägledning och stöd i samband med sina studier.

Regeringen anför avslutningsvis att den avser att fortsätta utveckla arbetet med att förbättra kortutbildade arbetssökandes övergång till reguljär utbild­ning och vid behov vidta fler åtgärder.

I och med skrivelsen anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slut­behandlad.

Motionen

I kommittémotion 2024/25:552 anser Teresa Carvalho m.fl. (S) att det måste till en bättre träffsäkerhet i samband med anvisning till reguljär utbildning (yrkande 1). Den som bedöms behöva utbildning för att bli anställningsbar ska enligt motionärerna genomgå utbildning. Vidare finns det enligt motionärerna ett behov av bättre information om försörjningsalternativ för den som anvisas till studier (yrkande 2). Motionärerna anser också att studie­startsstödets arbetslöshetsvillkor bör justeras i syfte att göra det möjligt för fler arbetslösa att få stöd (yrkande 3).

Bakgrund

Budgetpropositionen för 2025

I budgetpropositionen för 2025 anför regeringen att Arbetsförmedlingen saknar tillräckliga förutsättningar för att följa upp arbetssökande som tar del av studier vid komvux inom arbetsmarknadspolitiska program. Det försvårar samverkan och möjligheten att ge ändamålsenligt stöd till den arbetssökande. Det försvårar också kontrollen av arbetssökandes rätt till ersättning och innebär därmed en högre risk för felaktiga utbetalningar. Därför behövs ett utökat informationsutbyte mellan Arbetsförmedlingen och kommuner för att fler arbetslösa ska kunna ta del av studier inom komvux och för att stärka Arbetsförmedlingens kontrollförutsättningar. Regeringen avser att återkomma med lagförslag i detta syfte. Vidare tillförs medel för ett ökat informations­utbyte mellan Arbetsförmedlingen och kommuner avseende komvux (prop. 2024/25:1 utg.omr. 14 avsnitt 3.5 och 3.6).

När det gäller studiestartsstödet gör regeringen bedömningen att det finns tydliga indikationer på att stödet inte går till den avsedda målgruppen. Regeringen konstaterar att omkring hälften av de studerande med studiestartsstöd hade en fullföljd gymnasieutbildning sedan tidigare och närmare 30 procent hade dessutom en eftergymnasial utbildning. Att stödet inte går till rätt målgrupp innebär enligt regeringen att det finns en överhängande risk för felaktiga utbetalningar. Det finns därför starka skäl till att avveckla studiestartsstödet. Regeringen anser att det är angeläget att stödet fasas ut och föreslår därför att medlen minskas redan för 2025 och att stödet ska vara helt avvecklat till den 1 januari 2026. Regeringen avser återkomma till riksdagen med en proposition om ett avvecklande av studiestartsstödet (prop. 2024/25:1 utg.omr. 15 avsnitt 2.9).

Tidigare riksdagsbehandling

Motionsyrkanden med koppling till arbetssökandes övergång till reguljär utbildning behandlades av utskottet senast i betänkande 2023/24:AU3 Arbetsmarknadspolitik och arbetslöshets­försäkringen. Motionsyrkandena avstyrktes. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag (prot. 2023/24:52).

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill inledningsvis välkomna Riksrevisionens granskning, inte minst med tanke på att det är mindre sannolikt att arbetslösa utan utbildning kommer i arbete och att de i för låg utsträckning utbildar sig till yrken inom branscher där det finns lediga jobb. Utskottet konstaterar att den globala inflationskrisen och pandemin har medfört en låg­konjunktur i svensk ekonomi och en tydlig försvagning på den svenska arbetsmarknaden, samtidigt som det råder stor brist på arbetskraft inom vissa sektorer. Det finns alltså tydliga obalanser på arbetsmarknaden.

Vidare konstaterar utskottet att regeringen sedan 2017 har intensifierat insatserna för att arbetssökande med kort utbildning ska övergå till reguljär utbildning. Utskottet ställer sig bakom en sådan prioritering; betydelsen av utbildning kan inte överskattas, och politiken kan här spela en betydelsefull roll genom att både säkerställa tillgången på utbildning som möter arbets­marknadens efterfrågan och skärpa kraven på att arbetslösa utan utbildning utbildar sig till arbete. Att på detta sätt förbättra tillgången till arbetskraft med rätt utbildning bidrar enligt utskottet också till att återupprätta arbetslinjen.

Utskottet välkomnar att den nuvarande regeringen har vidtagit ett antal åtgärder för att förstärka denna inriktning, bl.a. genom att förtydliga styrningen av Arbetsförmedlingen. Utskottet noterar att den nya instruk­tionen för Arbetsförmedlingen, som trädde i kraft i december 2022, anger att myndigheten ska verka för att arbetssökande som har behov av det tar del av utbildning som är relevant för arbetsmarknadens kompetensförsörjning. Liksom regeringen vill utskottet också lyfta fram betydelsen av samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommuner för att få fler arbetssökande att delta i komvuxutbildning, något som också förtydligats i myndighetens instruktion.

När det gäller krav på bättre träffsäkerhet i samband med anvisning till reguljär utbildning, som framförs i kommittémotion 2024/25:552 (S) yrkande 1, framgår det av Riksrevisionens granskning att det finns betydande utmaningar i Arbetsförmedlingens uppföljning och kontroll av arbetssökande som anvisas att söka utbildning, inte minst eftersom uppföljningen baseras på de uppgifter som den arbetssökande själv lämnar. För att kunna kontrollera att arbetssökande har sökt en anvisad utbildning skulle det bl.a. behövas ett mer ändamålsenligt informationsutbyte mellan Arbets­förmedlingen och kommu­nerna när det gäller den kommunala vuxenutbildningen. Utskottet noterar att regeringen i budgetpropositionen för 2025 anger att den avser att återkomma till riksdagen med ett lagförslag med detta syfte. Utskottet förlitar sig på att regeringen vid behov vidtar ytterligare åtgärder för att förbättra Arbets­förmedlingens förutsättningar att arbeta med uppföljning och kontroll av arbets­sökande som har behov av att ta del av utbildning. Utskottet vill också framhålla betydelsen av att Arbetsförmedlingen tillämpar det gällande regel­verket för när en arbetssökande ska få en sanktion.

När det gäller behovet av bättre information om försörjningsalternativ för den som anvisas till studier, som uppmärksammas i den aktuella motionen yrkande 2, instämmer utskottet med denna ambition. Det är därför välkommet att regeringen tagit flera initiativ med detta syfte, t.ex. genom den pågående utredningen om drivkrafter och möjligheter i försörjningsstödet, som bl.a. har i uppdrag att klargöra rollfördelningen mellan staten och kommunerna för att säkerställa att biståndsmottagare får vägledning och stöd i samband med sina studier. Utskottet kommer att följa utredningens arbete.

Därmed anser utskottet att regeringen bedriver ett brett arbete i linje med vad motionärerna efterfrågar. Utskottet anser att effekten av de regel-förändringar som aviserats samt resultatet av regeringens arbete i övrigt bör avvaktas innan det kan bli fråga om något initiativ på området. De aktuella yrkandena bör därför avslås.

När det gäller frågan om studiestartsstödet, som tas upp i kommittémotion 2024/25:552 (S) yrkande 3, instämmer utskottet med regeringen om att det finns tydliga indikationer på att stödet inte går till den avsedda målgruppen och att det därmed finns en överhängande risk för felaktiga utbetalningar. Denna slutsats får stöd även i den aktuella granskningsrapporten. Utskottet kan därför inte hålla med motionärerna om att stödet bör göras tillgängligt för fler arbetslösa, utan anser i stället att stödet bör fasas ut. Utskottet noterar att regeringen i budgetpropositionen för 2025 aviserar en proposition om en avveckling av studiestartsstödet. Yrkandet bör därmed avslås.

Slutligen föreslår utskottet att riksdagen lägger regeringens skrivelse till handlingarna.

Reservationer

Ställningstagande

Vi konstaterar att för få kortutbildade som anvisas till reguljär utbildning faktiskt påbörjar sina studier. Av granskningsrapporten framgår bl.a. att endast 30 procent av de anvisade också övergår till reguljär utbildning, vilket naturligtvis inte är en tillfredsställande ordning. Den som bedöms behöva utbildning för att bli anställningsbar ska genomgå utbildning.

Vad som också framgår av granskningen är att regelverken när det gäller individens försörjning vid studier är komplicerade. Likt Riksrevisionen vill vi betona vikten av att de som anvisas till utbildning också får bättre information om de möjligheter som finns när det gäller försörjning och tillgång till relevanta utbildningar.

Liksom utskottet noterar vi visserligen att regeringen vidtagit vissa åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. Vi anser dock att varken det som redovisas i skrivelsen eller det som uppmärksammas av utskottet är tillräckligt. Vi anser att regeringen bör vidta åtgärder för att få till en bättre träffsäkerhet i samband med anvisningar till en reguljär utbildning och se till att det finns bättre information om försörjningsalternativ för den som anvisas till reguljära studier.

 

Ställningstagande

Vi noterar med förvåning vad regeringen, med stöd av utskottet, har att säga om planerna på att avveckla studiestartsstödet. Det är minst sagt anmärknings­värt att regeringen på detta sätt går emot sin egen uttalade ambition att underlätta för kortutbildade arbetssökande att övergå till reguljär utbildning och därmed öka möjligheterna att etablera sig på arbetsmarknaden. Vi anser i stället att regeringen bör vidta åtgärder för att studiestartsstödets arbetslös­hetsvillkor justeras i syfte att göra det möjligt för fler arbetslösa att få stöd.

Särskilt yttrande

En välfungerande Arbetsförmedling är av central betydelse för arbets­marknadens funktionssätt, bl.a. genom att bidra till den matchning som är nödvändig för att förkorta arbetssökandes tid i arbetslöshet. När det gäller regeringens styrning av Arbetsförmedlingen i fråga om insatser för att öka kortutbildade arbetssökandes deltagande i reguljär utbildning kan vi utifrån granskningen konstatera att den varit otydlig, bl.a. för att uppdragen i reglerings­brevet har varierat över tid och för att satsningarna på kortutbildade ibland inte har gått till rätt målgrupp.

Liksom utskottet noterar vi att regeringen vidtagit flera åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. Därutöver har regeringen aviserat åtgärder bl.a. för att förbättra Arbetsförmedlingens kontrollförutsättningar. Vi följer utvecklingen noga och kommer att återkomma i andra samman­hang om det krävs ytterligare åtgärder för att förbättra styrningen av Arbetsför­medlingen när det gäller arbets­sökande som är i behov av utbildning.

 

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag